试论地方政府在文化遗产保护中的责任

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朱云瑛

2014年6月22日，在卡塔尔首都多哈举行的第38届世界遗产大会投票通过中国提交的“大运河”申遗申请。至此，“大运河”作为文化遗产正式列入世界遗产名录，这是中国列入《世界遗产名录》的第46个项目。扬州市作为大运河申遗工程的牵头城市，在大运河申遗成功过程中发挥了重要作用，这也为地方政府探索如何发挥在文化遗产保护中的作用提供了很好的经验借鉴。

一、地方政府在文化遗产保护中发挥作用的动因

（一）发挥政府在文化遗产保护中的作用是由国内外相关法律法规决定的。

我国《文物保护法》第八条规定：“地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。”第九条：“各级人民政府应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全。”《保护世界文化和自然遗产公约》主要规定了文化和自然遗产的定义，国家保护和国际保护措施等条款。公约还规定，缔约国均承认，“本国领土内的文化和自然遗产的确定、保护、保存、展出和遗传后代，主要是有关国家的责任。该国将为此竭尽全力，最大限度地利用本国资源，必要时利用所能获得的国际援助和合作，特别是财政、艺术、科学及技术方面的援助和合作”。由此可见，科学保护文化遗产，是法律法规赋予政府的应尽职责。

（二）发挥政府在文化遗产保护中的作用是由文化遗产的公共属性决定的。

文化遗产的公共属性，客观上要求具有公共服务职能的政府担负起文化遗产保护的职能。大运河遗产保护涉及众多省市，文化遗产数量众多、类型多样，且具有公共属性，这决定了由个人或者个体组织承担大运河沿线文化遗产保护的责任是不现实的，必须由政府牵头抓好这项跨地区、跨部门、跨行业、跨领域的综合系统工程。2008年3月，扬州市政府牵头在扬州召开大运河保护与申遗工作会议，会议明确了35座城市结成大运河保护与申遗联盟。从此以后，每年春季运河沿线35座城市共聚共商推进运河申遗大计。为从更高层面上协调运河申遗相关工作，经国务院同意，2009年4月，13个有关部委和大运河沿线的8个省市共同设立了大运河保护和申遗省部际会商小组，初步形成了省部会商的协调工作机制。

（三）发挥政府在文化遗产保护中的作用是由文化遗产保护的复杂性决定的。

文化遗产保护是一项庞大而复杂的系统工程。实施对文化遗产的科学有效的保护，需要制定适应城市整体发展的详细的保护规划，需要政府相关执法部门严格的执法监督，需要政府大量资金和公共资源的投入，需要对公民进行持续深入的宣传教育，需要建设一支适应文化遗产保护的高素质的保护队伍，这些都需要政府的领导、支持和培养。大运河流经城市众多，沿线文化遗产数量丰富、种类多样，加之多部门交叉管理，在申报世界文化遗产这一工程中无疑面临巨大的困难和问题，迫切需要由政府牵头做这项工作。为了寻求一种适当的保护和申遗模式，保证遗产申报工作稳步推进，国家文物局提出了设立大运河申遗牵头城市的设想。扬州市政府积极响应和争取，最终于2007年9月，被确定为大运河申遗的牵头城市，并在扬州成立了大运河联合申报世界遗产办公室。

二、进一步发挥地方政府在文化遗产保护中作用的几点思考

大运河申遗成功，让大运河沿线城市站在了运河保护的新起点、新高度。申遗只是手段，保护才是目的。大运河沿线城市各级政府要以大运河申遗成功为契机，以宽广的视野，高标准、严要求做好大运河遗产的保护和管理工作，树立大运河保护的正确理念，建立大运河遗产保护体系，健全完善大运河保护和管理机制，发动社会力量参与大运河遗产保护工作，不断提升大运河遗产保护管理水平。

（一）探索建立政府主导的大运河活态遗产保护体系。

一是要尽快制定出台《大运河遗产保护条例》。加大力度推进大运河遗产保护科学立法工作，国家要制定《大运河遗产保护条例》，在大运河全线统一划定保护范围和建设控制地带，明确世界文化遗产保护范围、保护措施和目标，并按程序审批。充分照顾到大运河作为在用遗产的特性，妥善处理遗产保护与水利、航运、南水北调等重大工程的关系。二是地方政府要处理好地方经济社会发展与大运河遗产保护的关系。地方政府要结合各地特点有计划地整体规划，处理好地方经济社会发展与文化遗产保护的关系，以保护历史原真性、风貌完整性、生活延续性为准则，以敬畏之心、科学态度，审慎推进运河保护和开发。同时，要充分发挥专门管理机构的作用，实现科学、有效管理。三是加强政府层面的大运河文化遗产制度建设。尽早建立专门针对大运河文化遗产人为干预的提前申报制度、项目可行性分析制度、零冲击报告制度，专门针对濒危遗产的临时性指定制度，专门针对物质文化遗产保护工作者的行业准入制度等。

（二）健全完善政府牵头的大运河遗产综合管理机制。

大运河文化遗产的保护涉及到城市规划、居民生活、文化鉴定、遗产修缮等方方面面，需要规划、城管、文化、教育等多个部门的协调配合，共同参与。而且文化遗产的保护，一定要在当代社会生活中承担科学、文化、教育等多方面的功能，充分发挥其价值，才能使其生命力延续下去。这就必然要求政府加大组织协调力度，牵头建立大运河文化遗产保护管理协调机制，负责协调、指导本地区遗产保护管理工作。要加强对文化遗产所在地保护管理机构工作的指导，严格督促和检查。要建立大运河文化遗产保护的专家咨询决策机制和监督检查制度，对大运河文化遗产保护规划和专项法规的实施情况进行经常性的监督检查。要充分发挥文物、文化、城建、环保等部门的作用，积极整合资源，在运用经济手段、行政手段、法律手段上下功夫，从而保证大运河文化遗产的保护工作顺利进行。要充分发挥高新技术在保护管理工作中的作用，提高大运河文化遗产保护管理工作的科技含量。要不断加大大运河文化遗产保护管理经费投入，扎实做好文化遗产保护、修缮和环境整治工作，并采取措施鼓励个人、企业和社会团体对大运河文化遗产保护的捐赠，实现大运河文化遗产的可持续管理。

（三）政府要发动社会力量参与对大运河遗产的保护。

要建立由各级政府主管的大运河遗产保护管理信息平台，加强对大运河文化遗产的宣传教育，普及与文化遗产相关的法律法规和知识，让更多人分享大运河文化遗产蕴含的丰富价值，增强人民群众对文化遗产保护的意识。要积极鼓励和引导社会各界参与，充分利用广播、电视、报刊、互联网等各种媒体，发挥群众监督的作用，使保护运河文化遗产的理念深入到千家万户，把大运河文化遗产工作置于全社会的监督和支持之下。充分发挥大运河文化遗产的教育功能，挖掘、展示大运河文化遗产所凝聚的深刻内涵，开展形式多样的文物保护单位、博物馆进校园、进社区活动和网络信息化建设；利用好考古现场、博物馆、历史建筑等，对青少年进行传统文化和爱国主义教育；促进文物图书、报刊、音像制品的出版发行，不断丰富大运河文化遗产工作的传播和表现形式。积极推广大运河文化遗产标志和遗产保护公益歌曲，提高知名度，对新涌现的大运河文化遗产保护先进典型给予积极表彰和奖励。广泛开展大运河文化遗产对外交流活动，推动国际间文化遗产的交流与合作，进一步扩大大运河文化遗产的社会和国际影响力，形成全社会参与大运河遗产保护和管理的浓厚意识和良好氛围。