论宋教仁的信息公开观及其实践

...财政部谈 政府信息公开条例 实施过程中的收费政策

曾长秋+高科

摘 要：宋教仁的信息公开观主要体现在党务公开、政务公开、立法公开等方面，对近代中国的民主宪政建设产生了重大影响。他的信息公开观着眼民权保障、紧扣政治改良、致力制度建设，具有鲜明的民主宪政特色。由于受时代制约，也存在刻意的政党营销、冲动的个人行为、忽视的保密底线等局限性。

关键词：宋教仁；信息公开；当代启示

自然界那些既不是物质又不是能量的东西即是信息，信息能够消除大脑认识上的不确定性①。所谓信息公开，就是国家等公权组织在保密法律法规允许的范围内，主动地依职权或被动地依申请向私权组织或个人公开自己拥有的信息，并使私权组织或个人可以简便地获取相关信息。近代以来，各民主国家按照“公开为原则，不公开为例外”的基本要求，先后建立了信息公開制度。在清末民初的民主宪政建设过程中，素有中国近代“宪政之父”之称的宋教仁，对倡导国家等公权组织的“信息公开”颇有建树。而这一领域至今鲜有论者涉足，查阅文献资料几乎为零。在新形势下，探索宋教仁的信息公开观，对于推进当前的党务公开、政务公开、司法公开以及各领域的办事公开，均具有一定的借鉴意义。

一、宋教仁信息公开观的主要内容

1.党务公开。宋教仁一直认为，民主共和国家的政治中心在于政党，政党强健和良善的条件，在于政党政见的系统性、条理性、真理性和稳定性。而政党政见得到国民认可的渠道，则在于党务公开。中国资产阶级革命派在华兴会和同盟会时期，因从事秘密的革命斗争，其党务仅在少数核心领导人之中公开。如何向普通会员以及社会各界传递部分信息，宋教仁等人则是利用新闻媒体、公开演讲等形式公布革命党的政治主张。1911年10月中下旬，上海因武昌起义而出现市面恐慌，宋教仁以“渔父”的笔名，迅速在《民立报》上发表文章，声明同盟会革命的目的在于推翻清廷恶政，肯定不会做骚扰民众的事情，从而有效地消除了上海商民对革命党的误解，稳定了上海正常的经营秩序。辛亥革命之后，他推动了同盟会由秘密的组织改组为公开的政党。由于孙中山未到北京任职，宋教仁以国民党代理理事长的身份主持党务工作，国民党党务公开进入了加速发展时期。对于党内事务，他均与党内骨干进行信息交换和磋商。2013年2月，他南下湖南推动民主宪政建设，仍就党务工作与身处北京总部的党内骨干多次进行函电交流，征求他们的意见和建议。凡遇重大事件，他均通过报纸公开国民党及他本人所持政见。据统计，1912年1月民国成立之后至他遇刺之前，一年内他先后与记者谈话4次、答记者问2次、发表演说16次。1912年8月，同盟会联合国民公党、统一共和党、共和实进会、国民共进会正式成立国民党之前，他以5党名义在《民立报》发布《国民党宣言》，公开阐明即将成立的国民党的“巩固共和，实行平民政治”宗旨以及5项纲领性政见，并将上述内容及时通告海外同盟会各部。1913年3月，他写出《代草国民党之大政见》，系统地提出5条政体主张、10条政策主张，在《民立报》上征求国民的意见。他在该文结尾写道，国民如赞成国民党之政见，则希望国民拥护国民党，并声明“吾党所抱之主张，唯国民审择之焉”②。1913年国民党在大选中获胜，他离开家乡湖南桃源，出洞庭湖，沿长江东下。沿途他多次发表演说，阐述国民党的政治主张。

2.政务公开。宋教仁憎恨清政府抱守政务“秘密主义”带来的种种危害，认为政务不公开将造成国民与国家的隔绝，是政治腐败的根源。1911年2月，他在《民立报》撰文抨击清政府的“秘密”外交：“自俄国下哀的美敦书，而吾政府仓皇失措，不知所为，惟知秘密，不欲使国人洞悉其无能，以致国人不能指陈利害，造成舆论，以助外交声势，政府之罪恶大矣。”③他希望新成立的民国政府应公开政务，摒弃“秘密主义”的做法。宋教仁是湖南人，在担任农林总长时，所用之人大半系江浙人，两湖人士甚少。1912年4月，他连续两天在《民立报》发布启事，声明自己不会循私用人，“职员量材任用，谢绝一切私下求职，请亲朋好友体谅”，做到“不事无谓之请托推荐，以杜夤缘奔竞之风，而少鄙人之罪戾。”④两个月之后，他在《政府公报》上再次发布启事，劝退那些纷至沓来求职的亲朋好友。除了外交和人事公开之外，他特别重视财政公开。实际上，他的财政公开主张由来已久。1905年8月20日同盟会成立，他次日上午便写出并张贴了开会经费决算报告书，不仅列了开支明细，还对余款的预计用途作了说明。同年8月，他质问清政府对汉人所缴纳的税款任意开支、挥霍浪费。清政府搞预备立宪，能否做到“立宪国民，有监督财政之权”，能否“由议会制定其数，而一切财政皆能行预算、决算法，使国民尽知乎？”⑤他发起组建同盟会中部总会并手订《中国同盟会中部总会章程》。其中第20条、21条规定：“本会款项，会计以半年为一期；每一期前制成预算；一期终，制成决算，皆由总务会公布之”，“本会特别事件之会计，于其事件未办前，制成预算；事件既终后，制成决算，皆如前法公布之。”⑥民国政府迁北京之后，他以农林总长名义在《政府公报》上发布《农林部咨财政部5月份决算清册》，成为民国初年公开政府财政唯一特例⑦。他的财政公开主张还延伸到了商务领域，1913年3月，他与黄兴、程潜等人发起成立湖南富国矿业股份有限公司，在他起草的《招投广告》第18条中规定，“本公司帐目每年度算结一次，公布各报。”⑧

3.立法公开。立法公开是宋教仁民主宪政思想的重要组成部分，也是他信息公开观中最具个人特色的部分。他在留学日本学习法政之前，对立法公开没有特别的关注和论述。自从在日本法政大学和早稻田大学接受法学教育之后，他对立法公开的重要性有了比较深刻的认识。他在法政大学接受的法学教育是波索纳德法学，该学派颇具民主共和精神，授课的美浓部达吉是日本明治期间杰出的民本思想家，即属于这一学派。美浓部达吉的自由主义法律思想中所蕴含的立法公开观，对宋教仁产生了十分深刻的影响⑨。他主持制定鄂州约法时给法律下过一个定义：“夫法律者，国家经正当立法手续而发布之法规。”⑩，并声明——公开是法律的固有属性，是立法的必经程序。辛亥革命之后经他起草的法律，附则中都有“本制自公布日施行”的条款。他作为革命党的法学家和南京临时政府首任法制院长，民初法律文件大多由他起草。他起草的法律虽然简约，但均对立法公开给予了较大程度的关注。例如，辛亥革命期间他在武昌战火中起草的《中华民国鄂州约法及官制草案》第51条规定，“议会议事须公开之。”B11这一规定又被他在1912年起草的《中华民国临时组织法草案》所继承，并最终被《中华民国临时约法》所采纳。在他看来，立法是集中民意的一项特别活动，如果没有立法信息的有效公开，国民便是立法的被动接受者，而不是立法的主动发起者。国民参与法律草案的讨论，既是实现国民参政议政权的重要渠道，更是提高立法质量的有效措施。民国初建，立法机制尚未完善，立法公开也未成为政治家们普遍的认识，他个人对此进行了先行先试。他以法制院长、农林总长等公职人员身份起草的法律，一般先在《政府公报》上发布。除此之外，对于以私人身份提出的法律草案，他均在报纸上全文刊登，公开征求意见。

可见，宋教仁信息公开观在内容上比较重视政党政策、财政预算决算和法律草案的公开，在载体上比较重视新闻媒体的公开，在程序上比较重视事前公开和过程公开。众所周知，1913年3月“宋案”发生，宋教仁为宪政流血，只有短短31岁的生命，其政治生命更短，大约只有10年光景。他留下来的文稿虽然不多，政治性文稿则更少，但其中的信息公开观却涵盖了党务公开、政务公开、立法公开等领域，加上他言行一致，能够带头付诸实践，这在清末民初的革命党人中是极为少见的。

二、宋教仁信息公开观的特色

1.着眼民权保障。晚晴的准民意机关和议会过渡机构——资政院本应享有议决公债之权，但朝廷对借款“悍然行之，不聞有一字之通告”。甚至连修改资政院章程的事，该院本身却不得与闻。宋教仁对清政府这种随意侵夺民意机关权利的做法相当反感，认为清政府“竟专委之于一二家奴，不使国民丝毫参与其间”B12，简直是对国民参政议政之权利的极大侵害和侮辱。因此，必须推翻搞假立宪的清政府，实现真民主共和，才能有效地保证民权。他说：“夫国家有政治之主体，有政治之作用，国民为国家政治之主体，运用政治之作用，此共和之真谛也。”B13在他看来，国民是国家的主人，政府对国民负责，国民知晓信息、参与政治、监督政府，是理所当然的事情。由于信息不对称，如果没有政治信息的及时有效公开，国民是无法参与政治和监督政府的。一般来说，信息公开可分为两种方式：一种是政府依职权主动向国民公开信息，另一种是政府依申请被动向国民公开信息。他认为这两种方式同等重要，都能有效地监督政府、保障民权。为此，他推动新成立的民国政府出台了很多措施。1912年4月，他采纳新闻界的建议，向时任内阁总理唐绍仪提议在国务院中设立新闻记者招待所，派工作人员每日中午之后将政府国务会议议定的事项，除了应保守秘密的之外，予以公开发布B14。这一主动公开信息的措施很有新意，既便利了新闻界的采访，又能避免政府政策和主张不至于以讹传讹，更有利于保障国民的知情权、参与权和监督权。1913年1月，他针对湖南铁路国有化之后“人民对于铁路不能过问，股东权利未免丧失”的问题，向国务院提议设立铁路参事会，监督铁路公司用人、帐目等事宜B15。民国初期，为了应对列强对中国边境的侵略，他推动在京各政党和社会团体成立了联合筹边会，并发起设立了湖南各团联合筹边会。在京各团联合筹边会组织伊始，便派出代表前往总统府和国务院，询问政府对蒙方针及一切情况，还每日派代表向国务院了解动态性消息B16。他将信息公开视为民权与国权连接的桥梁，作为保障国民知情权、参政议政权和监督权的基础，这种认识在盛行政治“秘密主义”的近代中国政坛是十分超前和另类之举。

2.紧扣政治改良。宋教仁始终认为，反清的种族革命只是第一步，真正的革命即政治改良远未成功，中国想要清除原有的政治恶习，吸引政治文明的新鲜空气，必须通过信息公开将政治引入良性轨道。他指出，以前同盟会是秘密组织，现在国民党是公开组织，以前处于旧的破坏时期，现在处于新的建设时期，以前对于敌人是拿出铁血精神与之斗争，现在对于敌党是拿出政治见解与之竞争。他大声疾呼：“选举的竞争，是公开的，光明正大的，用不着避甚么嫌疑，讲甚么客气。”B17在他看来，“政治见解”的斗争是“新的建设时期”的主题，公开的组织、公开的政见、公开的过程、公开的结果是题中应有之义。他通过各种方式反复地宣传，“党争”绝不是政治家相互进行人身攻击，而是政党之间公开的政见竞争。公开的、文明的政见之争，是政治“上轨道”的表现；阴暗的、野蛮的人身攻击，则是政治腐败堕落的表现。为此，他将秘密的同盟会改组为公开的国民党，模仿西方国家公开合法的政党竞争方式，推动民初首次议会选举，甚至公开承认自己愿意通过合法选举来担任内阁总理。他所做的这一切，均是希望通过良性的政党竞争，引导民初政治走上渐进、温和、法治的轨道。可见，他的信息公开观紧扣于他的政治理想和政治抱负，具有前瞻性。不仅在民初政坛刮起了一股清新的“宋氏旋风”，而且使他成为了近代中国中央部委财政公开的第一人，中国法治政府、透明政府、廉洁政府建设的先驱，当之无愧的阳光政治家。

3.致力制度建设。宋教仁的信息公开观不仅仅停留在个体践行和伦理引导的观念层面，更难能可贵的是，经过一系列的制度创新，延伸到了具体政治的操作层面。考察他的从政经历可以明显地发现，无论他身居何职，均致力于制订和发布官职制度。就是在他从事革命斗争期间，他在战火中起草的《中华民国鄂州约法》60条，竟然附上了《政务省官职令》《政务省管辖各官署官职令》《各部官职令通则》《参议府官职令》《都督府官制令》《军谋府官制令》《地方官职令》等7个官职令共95条。在担任农林总长期间，他认为第一位的任务是调查研究，第二位的任务是制订以官职为核心的法律制度。他担任农业总长不足一年，却先后制订和发布了农林渔垦各厅官制草案，为南京临时政府各部依法行政和制度化建设设立了样板。当前，就是在台湾的行政编制法规中仍可见他首创的官职制度的痕迹。他还特别重视财政公开制度的安排，认为“内政万端，而其要莫如财政”B18，“预算制度”和“征税募债之事”是“国家财务行政之根本”和“立宪政治之精神所在”B19。国会最现实、最直接、最要害的权威来源于对政府财政的制约，“立宪政治之精神”在于政府向国会公开财政预算和决算。为此，他设计和推销了一系列的政治制度，并通过法律予以确定，使国会财政权落到实处。在《中华民国鄂州约法及官制草案》第41条中，他力主议会议定、审理“会计预算募集公债与国库有负担之契约”和“决算”B20，此主张也为《中华民国临时组织法草案》和《中华民国临时约法》所承袭和具体化。他对于财务公开的高度关注和制度化，使他明显区别于民初那些只热衷于扩大国会立法权、任免权，以及那些只空谈加强国会财政监督权的政治人物，凸显出他的法治精神。

总之，宋教仁作为中国杰出的资产阶级革命家和“中国近代宪政之父”，其信息公开观必然具有鲜明的民主宪政特色。这就是：在指导思想上受到西方自由主义法律思想的影响，在具体操作上致力于法制建设。纵观他的信息公开观，既来源于个人坚持不懈的道德锤炼，也来源于对清政府专制的反感，更来源于对民主宪政和政治现代化的追求。他在信息公开方面的理论与实践，与时代潮流合拍，主动性很强、范围很广、程度很深，远远走在了同时代其他政治人物的前列。

三、宋教仁信息公开观的局限性

1.刻意的政党营销。政党以执政为目标，在代议制民主政体里争取执政一般以参选为手段。它通常有特定的政治目标和意识形态，针对国家和社会议题有各自的主张，定立政纲展示愿景。政党制度是近代以来国家政治制度的重要组成部分，一个国家的政党制度包括政党如何组成，如何执掌政权、干涉政治以及如何宣传和组织群众，以便在选举和代议机关及其他方面进行合法的斗争。宋教仁久居国外，阅读和翻译了大量的西方民主宪政著作，深谙西方政党政治运作之术，简单拿回中国运用。在民初议会政治兴起之时，他借助于先进的政党运作理念和措施，骤然成为纵横捭阖、举足轻重的政坛明星。可以说，他无论是公开述政，还是公开问政，都相当成功。然而，细细品味他的所作所为，却无法否认他有刻意的政党营销成份在内。特别是他1913年从家乡返京途中，在各种场合公开指责袁世凯政府“一切政务，多使国民抱种种之失望”，“财政紊乱已达极度”，“外交不堪问矣”，直接将袁世凯政府定位为“不良政府”B21，甚至断言袁世凯政府比前清政府还要忤逆民意、政治退步。他如此偏激的言论风采，轰动一时；他放大了的政党营销，倾动天下。此举在民初显得非常新潮和另类，虽然扩大了国民党的政治影响，但引起了袁世凯政府的极大猜忌和误解，给许多政治人物很大的压力，连很多普通国民也不能够完全理解。所以，宋教仁的信息公开观往往显得曲高和寡，也使得他的信息公开实践“人亡政息”。可以说，他的政党营销之术，表面上虽然与民初繁荣的公共领域相契合，但民初公共领域实质上是一个虚假、短暂的繁荣。从某种程度上评估，他的政党营销之术是“水土不服”的。

2.冲动的个人行为。正确地处理阶级、政党、领袖、群众之间的关系，对于领袖人物来说至关重要。由于阶级往往通过政党来领导，政党通常由领袖来主持，领袖人物的一言一行都要对本政党甚至本阶级负责。领袖人物发布信息，必须慎之又慎，切忌个人行为冲动行事。宋教仁认为，信息公开是他代表国民党与其他政治势力以及普通国民互动的有效措施。因此，他经常以个人名义通过报纸公开答复国民的疑问。他首次公开答疑是1911年3月在《民立报》上刊登的《答问津者》，公开回答了一些读者提出的学术疑问。这在政治上本来无可厚非，由于考证内容和渲染个人甚多，却有超越政党、粉饰个人之嫌。在1912年7月之后，他频繁地采取这一方式，先后在报纸上连篇累牍地发布了《致北京各报书》《致北京各报馆书》《驳某当局者》《答匿名氏驳词》4篇答辞，公开回应了其他政治势力以及普通国民有关他个人“运动总理”的质疑，同时也对一些个人政见进行了解释。他这一连串的公开答疑举动，成为民初时期政治圈的一大奇闻，甚至成为街头巷尾的热点谈资。实际上，他以个人名义进行的一系列公开答疑，不仅没有起到释疑解惑的预期效果，反倒越描越黑，给政敌们提供了很多进一步攻击他个人甚至国民党的材料。

3.忽视的保密底线。推行政务公开与设置“保密底线”，虽然有悖，却相反相成。也就是说，该公开的应该公开，该保密的必须保密。晚清的革命党人是在秘密状态下进行反政府活动，大多数革命党人慎言谨行、不留笔墨，最多也只是革命成功后追忆、补记。宋教仁作为同盟会的重要领导人，却有公开辩论、演讲和写日记的习惯，留下了一些泄密隐患，实际上也造成了泄密问题。据日本外务省解密的档案记载，他多次与朋友高谈阔论或信件往来，涉及同盟会的秘密问题。他的至少4次谈话和2次信件，被日本特务侦悉上报了外务省，涉及窃取机密文件、同盟会领导人行踪、对孙中山的评价、武装起义等内容。在他抨击袁世凯政府的一系列公开演讲之中，也随处可见不可公开或不宜当时公开的秘密事项。特别是他的日记，时间跨度近6年（1904年10月-1907年4月），记录了大量的同盟会革命过程中的秘密事宜。此举虽然为日后研究中国近代史留下了许多珍贵的史料，但在当时却客观上埋下了极大的泄密隐患。他本人对此也不是完全没有认识的，他曾在日记中自责：“盖余诚有好多谈之弊，与人谈时，无所顾忌，人之愿闻不愿闻，皆所不问。惟信中滔滔而出，甚至忘时误事，往往后悔。”B22

此外，宋教仁虽然对信息公开的认识相当高，且在信息公开的内容和方式等方面相当前卫和颇具特色，但也不可否认，其信息公开观尚未形成体系，甚至个别地方存在着相互矛盾之处。当然，上述局限与清末民初时期中国政治、经济、文化发展的程度还不高有关，与当时的政治家们对信息公开的普遍性认识还不够深刻有关，也与他被刺之后英年早逝在某一方面的思想体系来不及梳理和沉淀有关。对此，我们应该用历史唯物主义的观点去看待，而不应当求全责备。

四、宋教仁信息公开观的当代启示

综上所述，我们已知宋教仁在清末民初推进民主宪政建设的过程中，对信息公开的内容、方式、功能等方面，进行了理论上的阐述和实践上的探索。他相当前卫和颇具特色的信息公开观，不仅影响了近代中国政治现代化和法制现代化的进程，而且为近代中国政治人物树立了一个公开透明、廉洁守法的典范。今天，我们重溫他的信息公开观，对于我们在新的形势下如何推进党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开，都具有重要的启示。

1.信息公开是政治现代化的重要前提和内在规定。从政治层面上看，现代化意味着政治权威的理性化，人们参与政治的广泛性与平等性，必须将传统社会中的子民、臣民转变为有种种政治权利的公民B23。政治权威的理性化需要公开透明的权力配置，公民参政议政的权利行使需要以知情权为基础。但是，在旧有惯性的作用下，传统政治体制下国家控制信息的内在偏好，是不利于公民及时有效地获取信息的。所以，信息公开是政治现代化的重要前提和内在规定，成为保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权的重要前提。目前，知情权己成为公众和政府承认的基本人权之一。当年，宋教仁超前的信息公开观，表明他把握了由传统政治体制向现代政治体制变革的基本趋势，试图用公开透明的政党竞争来配置政治权力，用知情权的扩大来促进和保障民众的参政议政权和监督权，并落实于具体的制度之中。他看到了信息公开在政治体制变革中的基础作用和促进作用，并自觉践行。正是在这个意义上，我们可以认为——他的一生有力地推进了近代中国政治现代化和法制现代化的进程。我国当前处于政治现代化和法制现代化的进程之中，应高度重视信息公开工作，大力推进党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开，这是落实“权为民所用”理念，建设阳光政府、法治政府和服务型政府的一项基础性工作。我们要在细化落实《政府信息公开条例》的基础上，通过信息公开，在党和国家与人民群众之间搭建一座座沟通的桥梁，为社会主义民主政治建设和法治建设打下坚实的基础。

2.信息公开应实现顶层设计与基层实践的互动。生产力的发展是信息公开的客观基础，一定的社会关系是信息公开的基本前提，人的主体意识是信息公开的主观条件，法制法规是信息公开得以实现的制度保证。这些说明，信息公开也是一个具体的、历史的过程。在近代中国，由于生产力发展的程度不高，社会交往不充分，人的主体意识还不自觉，法制供给并不充足，所以全面、彻底地实现政治信息公开是不现实的，也是不可能的。当年，宋教仁有时考虑到中国的特殊国情，采取了积极探索、循序渐进的方法，以政党政策公开、财政预算决算公开和法律草案公开为重点，从解决具体问题入手，落脚于法制建设，使信息公开成效明显。当他没有充分地考虑到国情时，便出现急于求成、拔苗助长的状况，刻意放大政党营销，搞一些冲动的个人答疑行为，使信息公开产生负面作用，不仅让他个人，而且让他所代表的政党受到较大的政治资源和政治威信的损失。以上宝贵的经验和深刻的教训，要求我们在今天推进信息公开时，绝不能不顾国情搞“一刀切”、走极端。我们应善于从群众关注的焦点中寻找切入点，将顶层设计与基层实践结合起来，以现有政策和法律为指导，以党务公开促政务公开和司法公开，以政务公开和司法公开促各领域办事公开，并及时将实践经验总结提升为新的政策和法律，由此实现顶层设计与基层实践的互动。

3.应实现信息公开与保密之间的动态平衡。从长远看，信息公开的不断扩大是时代发展的趋势，而这一发展趋势并非毫无限度。信息公开的限度是保密，如果信息公开突破了保密这一限度，必然会严重削弱信息公开的固有价值。所以，如何正确地处理信息公开与保密之间的关系，一直是长期困扰各国政府的一个重要问题——要么是“保密过度”阻碍了信息公开，要么是“公开过度”威胁到国家安全，或者是对“敏感信息”的保护缺失，或者是信息公开保密审查制度执行力度不足。当年，宋教仁注重了信息公开的积极价值，而相对忽视了信息公开的保密限度，造成了一些泄密问题，带给我们深刻的警示。在当前推进信息公开的过程中，必须摒弃“越公开越科学”或“保密压倒一切”的片面认识，应以“公开是原则，保密是例外”为指导思想，合理地衔接、科学地界定信息公开与保密的界限，根据不断变化的实际情况，实现信息公开与保密之间的动态平衡。

【 注 释 】

①刘量衡：《生命真相》，湖南科技出版社2012年版，第5页。

②③④⑤⑥⑧⑩B11B12B13B14B15B16B17B18B19B20B21B22郭漢民：《宋教仁集》，湖南人民出版社2008年版，第588、214—215、464、18—19、333—334、565、292、415—416、306—307、547、464、464、552、542—543、550、273、415、545—550、900页。

⑦吴相湘：《宋教仁传》，中国大百科全书出版社2010年版，第140页。

⑨冯天瑜：《法政大学留学生与鄂州约法》，《人民政协报》2011-10-10（08）。

B23舒国滢：《法制现代化的理论基础》，知识产权出版社2010年版，第53页。

（编校：余学珍）