城市基础设施建设PPP模式探讨

构建智慧城市基础设施建设的PPP模式

兰丽芳

[摘 要]随着我国城市化进程的不断加速，大量的城市基础设施建设项目让本已财力紧张的地方政府捉襟见肘。将“唤醒民间资本的叩门声”的PPP模式引入城市基础设施建设，能够实现城市基础设施建设由“政府公共投入的支出型模式”向“市场拉动型的运营型模式”的转变，从而有效弥补地方政府的财力不足，并大幅提升基础设施建设的速度和效益。文章从政府的角度，分析了城市基础设施建设中政府融资的可选渠道及模式，归纳整理了PPP模式的优势，并就地方政府在基础设施建设PPP融资模式中的定位与职能展开详细论述。

[关键词]城市基础设施建设；PPP模式；优势；政府定位

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.33.034

1 可供政府选择的城市基础设施建设融资渠道与模式

地方政府参与城市基础设施建设的常用融资渠道与模式有：一是地方融资平台。地方融资平台是指由地方政府通过划拨土地、经费、国债等资产发起设立的符合融资标准的公司，同时地方政府以财政补贴作为还款承诺，从而实现从各类渠道融入资金的目的，筹借资金多用于市政建设、公用事业等公共服务领域。然而，2015年1月1日起实施的新预算法明确将地方政府融资渠道限定为政府债券。因此，通过地方融资平台借入资金，并投放于基础设施建设的渠道已经不通。二是发行债券。我国新预算法规定地方政府不能发行债券，因此地方政府往往以其所属的城建投资主体作为发债主体，以企业债券的形式融入基础设施建设所需资金，并以建设项目的未来收益作为偿债资金来源，如城市建设债券、煤气建设债券等。三是PPP融资。PPP模式在大型、一次性的基础设施建设项目，如公路、铁路等项目融资中扮演重要角色。PPP模式的实质是政府通过准许私营企业项目的特许经营权和收费权，加快基础设施建设并提高其运营效率。

2 城市基础设施建设PPP模式的优势

PPP模式是一种新兴的项目融资模式，项目经营的收益以及政府扶持所产生的效益是偿债资金来源。PPP模式下公共部门与社会资本以特许权协议为基础，对项目的建设、运营整个周期共同负责。该模式有效降低了社会资本的投资风险，同时将私营企业的先进管理理念及技术引入建设项目中，从而提高了项目的建设及经营效率；社会资本减轻了政府的期初资金压力，提高了城市基础设施建设的质量。

PPP模式的优势体现在：一是有效弥补了地方政府的财力不足。随着城市化进程的不断加速，基础设施建设项目不断增多，对财力相对有限的地方政府构成了巨大资金压力。PPP模式的引入，为城市基建项目提供了充足的资金来源，有效弥补了地方政府财力不足的问题。二是提高了城市基础设施建设的效率及经营效益。纵观以往基建项目，由政府独资并全权负责经营管理的项目，普遍缺乏效率，公共服务质量也不尽如人意。PPP模式引入了社会资本，从而打破了公共部门垄断经营的局面，有助于提高公共服务及产品质量。三是能够充分发挥政府的宏观管理职能。由于基础设施建设具有营利性及公益性的双重属性，通过引入PPP模式，政府从中承担监督管理的职责，能够有效解决由于私人部门单纯追求利益最大化而可能损害公众利益的问题，实现了效率与稳定的有机结合。四是有效分担项目投资风险。传统模式下，项目的建设或经营风险全部由政府或企业乙方承担。PPP模式下，在项目期初就实现了项目风险的合理分配与分担。具体而言，政府部门承担项目的政治、法律及政策等宏观风险，而社会资本承担项目建造、运营及技术性风险等微观、具体风险。

3 城市基础设施建设PPP融资中政府的定位与职能

3.1 完善相关的PPP法律体系

加快完善PPP融资模式的配套法律，尤其是关于PPP模式风险分担的法律法规。一是由国家立法机关制定总领性法律，以此指导地方政府制定具体的规范性文本。国家性法律可增强社会资本的投资信心，同时对PPP模式进行整体性约束和规范。二是各地方政府可根据行业及区域的差异性，有针对性地制定专门的法律法规及规章制度。其中，要明确公共部门与社会资本须承擔的项目责任、风险、权利及义务，充分保障社会资本与公共部门的合法权益。

3.2 选择优质的项目合作伙伴

选择资质优良的PPP项目合作伙伴，提高PPP项目的成功概率。在具体选择PPP项目合作伙伴时，应坚持以下原则及流程：一是着重审查合作伙伴是否具备丰富的行业经验、雄厚的资金实力、良好的资产质量、成熟的管理经验及风险管理能力。二是引入竞争性的投招标制度。政府在具体实施过程中，要简化审批流程、收缩管理权限；在公开招标过程中，适当放宽资格审核限制，扩大投标者的范围，从而以公平、公开的招投标制度压缩私营企业的寻租空间。

3.3 制定合理的风险分担机制

建立公平、合理的风险分担机制，保障PPP项目参与各方的权益。PPP项目参与者众多，各方对项目的要求及出发点均不同，因此建立公平、合理、有效的风险分担机制是PPP项目成败的关键。构建公平、合理的风险分担机制应坚持以下原则：一是坚持风险与收益对等的原则。项目参与各方应对自身风险承受能力进行科学评估，合理测算项目收益，并在自身可承受的风险范围内开展业务。二是坚持风险与控制力相协调的原则。在PPP项目运营过程中，政府部门应从社会公众的利益出发，主动承担政治、法律及政策等宏观层面的风险，而社会资本则承担建造、运营及管理等微观层面的风险。

加强政府部门的风险承担意识，并建立结构清晰的风险分担机制。一是加强各级地方政府的风险承担意识。在地方政府积极营造风险管理文化，强化对政府风险管理人员的培训，强化其风险分担及管理意识。二是建立结构清晰、权责明确的风险分担机制。明确地方政府在PPP项目中承担的风险种类、风险范围。地方政府应对PPP项目的实施提供支持和监督，积极做好项目的风险识别、风险监控、风险预测、风险预警及风险防控等风险管理工作。

3.4 打造有效的政府监管体系

建立独立于PPP项目参与各方的第三方、专业化监督机构。一是项目监管部门应既独立于社会资本，又独立于政府部门，从而确保该机构工作不受前者的利益诱惑、后者的权力干预，独立地行使监督管理职权。二是明确该独立监管机构的职责及权力。独立监管部门可根据行业类别将监管系统进一步划分为能源、交通、市政等各子系统，从而实现对各领域PPP项目进行更加全面、专业的监管。三是各监管机构应配备专业化的行业领域专家，并定期对相关人员进行知识更新。

加强对PPP项目质量的监管。采取内部与外部结合的方式对PPP项目质量进行监管。一是在项目公司内部建立“权责匹配”的质量管理制度，将项目质量层层落实到个人。二是量化项目质量评估标准，并根据PPP项目的行业类别及特点制定合理的、严格的质量检测标准。三是完善质量检测体系，通过定期检查或随机抽查的方式，对PPP项目的质量标准、检测程序及监测结果进行多次检查，并及时将监测结果向社会大众公布，接受社会公众的广泛监督。

加强对PPP项目价格的监管。通过政府价格管理部门与行业机构的沟通、协商，制定科学、合理的项目收费价格。一是综合考量市场行情、行业成本、物价水平、企业税负、利润水平、资本投资回报率等因素，基于一定的成本分析，利用科学的价格测算方法、分析模型，制定能够保障社会资本取得合理投资回报的收费标准。二是通过召开价格听证会等形式，广泛征求社会公众意见，制定合理的收费上限。通过强化社会公众对项目价格及收费的监督，均衡社会资本与社会公众的整体利益，从而兼顾PPP项目的营利性及公益性。

参考文献：

陈宏珍.PPP模式在城市基础设施建设中的应用研究[J].时代金融，2015（35）：248-249.endprint