世界遗产反应性监测的思考

...合国教科文组织世界遗产中心亚太处项目负责人景峰(左三),日本...

邵军

摘要：反应性监测是世界遗产委员会敦促《世界遗产公约》缔约国提升世界遗产保护管理水平的重要手段。《操作指南》对反应性监测有明确的规定，授权世界遗产中心对已经列入《世界遗产名录》的遗产地的重大工程和项目进行评估和监管。反应性监测体现了世界遗产委员会的“问题导向”倾向，是对缔约国世界遗产保护管理能力的检查。中国应该以“内容大于形式”为指导原则，做好迎接世界遗产委员会的反应性监测的准备工作，与国际同行分享中国遗产保护经验和做法，严格控制世界遺产缓冲区内的环境整治和建设活动，建立中国国内的世界遗产反应性监测制度。

关键词：世界遗产；反应性监测；世界遗产公约

反应性监测（Reactive Monitoring），是世界遗产委员会（World Heritage Committee）对世界遗产的监测方法之一。通过反应性监测，敦促《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称《世界遗产公约》）缔约国提升世界遗产保护管理水平。

1994年，世界遗产委员会首次将“反应性监测”写入《执行<保护世界文化和自然遗产公约>操作指南》（以下简称“《操作指南》”）。根据《操作指南》的表述，反应性监测是指由世界遗产中心、联合国教科文组织其他部门和咨询机构，向世界遗产委员会递交的有关受到危胁的世界遗产保护状况的报告的行为。具体说来，就是世界遗产委员会、世界遗产中心等，发现列入《世界遗产名录》的遗产地的突出普遍价值（Outstanding Universal Value）有可能或已经受到损害或危胁，向缔约国询问情况、收集信息、派遣专家组实地检查评估、对所有材料进行汇总分析等一系列做法，形成的报告要求递交到世界遗产委员会，对世界遗产的保护状况及缔约国管理工作成效做出客观中肯的评判。这是一个广义的概念。

而狭义上，反应性监测是指世界遗产中心和咨询机构，对于那些突出普遍价值可能或已经受到影响的世界遗产地进行工作协调，以便专家进行现场检查评估。简要的说，就是反应性监测的现场检查评估。

国内学术界对世界遗产反应性监测的研究尚不普遍。曾纯净等提出，反应性监测是一种由外向内的监督机制，是针对所察知的紧急情况进行的反应。周海炜等认为，反应性监测是一种被动监测，对遗产地来说压力是非常大的。闫金强梳理了世界遗产监测的体系，回顾了监测的历史，将反应性监测定性为“被动反应性监测”。王毅、赵云对近年来三处世界文化遗产反应性监测进行了分析，对建立我国的世界文化遗产反应性监测机制提出了建议。综合看来，学术界对世界遗产委员会主导开展的反应性监测还缺乏技术层面的理解和阐释，也鲜见对于中国的世界遗产反应性监测的独到见解。本文将主要阐述世界遗产委员会、世界遗产中心等对世界遗产开展反应性监测的工作形式和要求，在此基础上，进一步探讨这种监督制度对于推动中国的世界遗产保护的启示和意义。

一、反应性监测的实施

按照《世界遗产公约》及其《操作指南》的规定，缔约国提名一项遗产地列入《世界遗产名录》后，缔约国要采取适宜的法律、科学、技术、行政和采取有效措施，保护、修缮和展示好世界遗产。

为了实现对世界遗产进行有效的监督管理，《操作指南》第172条规定，《世界遗产公约》的缔约国将在受《世界遗产公约》保护地区开展或批准开展可能影响到遗产突出普遍价值的大规模修复或建设工程，世界遗产委员会促请缔约国通过秘书处（世界遗产中心）向委员会转达该意图。缔约国必须尽快（例如，在起草具体工程的基本文件之前）且在做出任何难以逆转的决定之前发布通告，以便委员会及时帮助寻找合适的解决办法，保证遗产的突出普遍价值得以维护。

这条规定，授权世界遗产中心对已经列入《世界遗产名录》的遗产地的重大工程和项目进行评估和监管。但这条规定过于模糊，操作性不强，因不同缔约国对该条款的理解程度不同，便会有多种不同的处置方式。如对某个修缮项目或者建设工程，缔约国可能认为修缮原则正确、方法得当，没有影响到世界遗产的突出普遍价值，于是便不会将项目或工程方案通告世界遗产中心。但如果世界遗产中心通过非缔约国的“其他渠道”知道了这个项目的存在，认为缔约国可能没有对保护遗产安全进行必要的、正确的处置，或认为该项目会威胁世界遗产的突出普遍价值，便会对缔约国进行质询，要求缔约国确认消息是否属实，对工程、项目和存在问题等进行澄清，并需于规定日期前提交。

一般来说，上文提及的“其他渠道”主要有以下三种：一、新闻媒体的报道。如2014年对武当山古建筑群进行的反应性监测，就是世界遗产中心在新闻媒体的报道里注意到“遇真宫”的顶升工程，认为这项工程有可能会影响到世界遗产武当山古建筑群的突出普遍价值。二、国际组织或非政府组织的反馈。如2014年对曲阜孔庙、孔林及孔府进行的反应性监测，就是与当地文物部门合作的某国际组织，认为当地政府对位于曲阜三孔缓冲区内的古泮池区域进行的环境整治工程，有可能会影响世界文化遗产曲阜三孔的突出普遍价值，而向世界遗产中心反映了有关情况。三、个人的举报。对世界遗产关注的个人，发现了在世界遗产缓冲区内、可能对世界遗产突出普遍价值有影响的工程、项目，也可以向世界遗产中心反映情况。

通过上述三种情况，世界遗产中心知晓了缔约国要开展的某个项目，或世界遗产有可能受到损害的消息，世界遗产中心会要求缔约国对此提交信息、说明情况。之后，世界遗产中心会同咨询机构，对缔约国上报的材料以及“其他渠道”获取的信息等，一并进行分析评估，以保护状况报告的形式提请世界遗产委员会审议。一般情况下，世界遗产委员会会做出以下两种决议：一是认为目前所有的信息足以说清楚事实，并不需要缔约国提供更多的信息；另一种情况是，认为世界遗产确实存在潜在的风险，就会在决议中，要求缔约国，邀请世界遗产中心、国际古迹遗址理事会、国际文化财产保护与修复研究中心、世界自然保护联盟的专家，组合联合反应性监测现场检查评估专家组，对世界遗产突出普遍价值造成潜在负面影响的项目进行现场考察、评估。二、反应性监测现场检查评估的内容和工作形式

反应性监测现场检查评估的内容，主要是对触发反应性监测的大规模修复或建设工程进行现场检查，评估其是否会对世界遗产的突出普遍价值产生影响。

另外，根据世界遗产委员会决议要求和世界遗产中心的授权，反应性监测现场专家组，还会对世界遗产的真实性和完整性、管理体制、管理规划的实施情况等进行全面检查评估。所以说，反应性监测，也是世界遗产委员会对世界遗产地开展的一次全面检查。

反应性监测现场专家组开展工作的方式包括實地考察、听取遗产地管理机构的汇报、与利益相关者座谈等多种形式。现场考察结束后，反应性监测现场专家组须向世界遗产中心提交反应性监测报告。

世界遗产中心和咨询机构，对缔约国提交的遗产地保护状况报告、反馈的信息，通告的项目方案、文物影响评估报告、“其他渠道”提供的信息、有关文章、反应性监测报告等全部资料，进行汇总、评估和分析，形成遗产地的保护状况报告，上报世界遗产委员会审议。

三、反应性监测的决议

根据世界遗产委员会第27届会议的决议要求，对附有推荐决议草案的保护状况报告，要在世界遗产委员会会议上进行讨论；如果没有，就不再进行讨论。后来，鉴于《操作指南》确定的程序和遗产数量的不断增长，现在采取的方案是：对涉及要从《世界遗产名录》中删除、提议列入或移出《濒危世界遗产名录》、需要进行加强监测机制、遗产地需要最紧急的保护措施、收到关于遗产地新的材料、需要对决议草案进行修改等事项，要在世界遗产委员会会议上进行公开讨论。其他的项目，均可以不进行公开讨论。

世界遗产委员会的21个委员国，对世界遗产中心和咨询机构提交的遗产地保护状况报告，进行讨论后，可以做出以下五种决议：（一）如遗产未受到严重损害，则无须采取进一步行动；（二）遗产确实遭到严重损害，但损害不至于不可修复，只要缔约国采取必要措施在合理期限内对其进行修复，就仍可保留在《世界遗产名录》内；（三）遗产面临严重的、具体的危险，要将该遗产列入《濒危遗产名录》；（四）遗产所受损害已使其不可挽回地失去了赖以列入世界遗产名录的诸项特征，将该遗产从《世界遗产名录》中除名；（五）当获取的信息不足以做出以上决议，可以采取必要手段、措施，进一步了解情况，确定遗产状态、所面临的危险及修复的可靠性。

反应性监测的有关程序，可以用下表表示：

四、反应性监测体系的特点

世界遗产委员会、世界遗产中心通过《世界遗产公约》及其《操作指南》，设立的反应性监测，经过二十余年的发展，总体上来说形成了一套完整、严谨和规范的体系。反应性监测不是一种惩罚机制，其最终目的是采取一切可能的措施，保护好世界遗产的突出普遍价值，避免遗产地从《世界遗产名录》除名。反应性监测体系不仅加深了缔约国和遗产地管理者对《世界遗产公约》的理解和认识，也有利于提高保护管理水平。世界遗产委员会愿通过与缔约国合作，提供技术支持，实现世界遗产的更好的保护。分析起来，反应性监测具有如下特点：

首先反应性监测触发的信息来源广泛，有个人，有机构，有新闻媒体。现今时代，信息传播极为迅速，使得各缔约国世界遗产的保护、管理，都面临着全面、实时和全世界的监督。

反应性监测现场检查评估专家组规模灵活，根据对世界遗产突出普遍价值潜在的影响程度，反应性监测现场检查评估专家组由1-13人组成。一般来说，每位专家代表一个国际组织，如世界遗产中心、国际古迹遗址理事会和国际文化财产保护与修复研究中心等。如2014年对曲阜三孔的反应性监测，由国际古迹遗址理事会的一位专家承担；2014年对武当山古建筑群、2015年对布达拉宫历史建筑群的反应性监测，反应性监测现场检查评估专家组均由三位专家组成，分别代表世界遗产中心、国际古迹遗址理事会和国际文化财产保护与修复研究中心。

在反应性监测现场检查评估专家的遴选方面，世界遗产中心和咨询机构有明确的标准和清晰的指向性。分析起来，选择标准和要求如下：一是需要对世界遗产事务熟悉。如对武当山古建筑群进行反应性监测的景峰，任职世界遗产中心亚太部主任，长期协调、管理亚太地区的世界遗产事务。对武当山古建筑群进行反应性监测的乔·金，对布达拉宫历史建筑群进行反应性监测的加米尼·维杰苏里亚，均在国际文化财产保护与修复研究中心遗址部任职，两人长期代表国际文化财产保护与修复研究中心参与世界文化遗产事务，执行过多次反应性监测任务。二是来自同一地理文化圈。对布达拉宫历史建筑群进行反应性监测的吴瑞梵先生，在联合国教科文组织亚太地区世界遗产培训与研究中心任副主任，常驻上海；狄丽玲，香港大学教授，常驻香港。三是具有同类型世界遗产的专业背景。承担曲阜三孔反应性监测任务的印度专家穆尼什·潘尼特，是名建筑师；承担布达拉宫历史建筑群反应性监测任务的韩国专家蔡美玉女士，获得景观建筑硕士学位，城市规划博士学位。

反应性监测的工作流程有严密的规范和约定。如反应性监测现场检查评估专家组均持有世界遗产中心出具的“授权调查范围”证明；在结束反应性监测现场考察后的六个星期内，反应性监测现场检查评估专家组须向世界遗产中心提交详尽的考察结果和建议报告；报告须按照反应性监测任务的报告格式，附件包括世界遗产委员会会议有关决议、考察团组成、行程和活动、人员列表、地图等全部资料；如无特殊情况，反应性监测报告须向社会公开等。

在反应性监测的全过程，世界遗产中心和咨询机构特别注重与缔约国的沟通，通过缔约国上报的保护状况报告、有关工程方案、文物影响评估报告等，听取缔约国的意见和解释；反应性监测专家组在现场检查时，多次召开会议，与缔约国和遗产地代表沟通，并反馈反应性监督专家组的考察评估意见。

按《操作指南》的表述，反应性监测现场检查评估专家组在考察期间的费用由世界遗产基金承担。在实际工作中，考虑到世界遗产基金的资金困难，对我国进行的反应性监测，一般由我国承担反应性监测现场检查评估专家组在境内发生的正常费用。

五、对中国的启示

对缔约国来说，反应性监测是一种被动的，是从国际到国内的监测方式；对世界遗产委员会和世界遗产中心来说，反应性监测体现了“问题导向”，是一种主动行为，可以理解为是对缔约国世界遗产保护管理能力的检查。近十年来，中国的明清皇宫、丽江古城、澳门历史中心、武当山古建筑群、曲阜三孔、布达拉宫历史建筑群等六处文化遗产接受了反应性监测。而同是东亚国家的日本、韩国，则无一处遗产地接受反应性监测。虽然不能单纯以反应性监测的频次，来判断世界遗产的保护管理水平。至少可以说明，日本、韩国的世界遗产管理方面，还没有出现大的缺陷和问题，引起世界遗产委员会的关注。中国应该从世界遗产委员会的这种体现“问题导向”、“灵活”的世界遗产监督形式中有所启示，不断提高世界文化遗产的保护管理水平。

（一）以“内容大于形式”为指导原则，做好准备工作

因为反应性监测是世界遗产委员会、世界遗产中心对世界遗产地已经出现“问题”的现场检查，其结果或会导致世界遗产列入《濒危世界遗产名录》，甚至被移出《世界遗产名录》。因此，各遗产地人民政府对反应性监测都备感压力，对反应性监测专家组的现场考察极为重视，比如各遗产地管理机构和地方政府往往会以“超常规格”接待反应性监测现场检查评估专家组，安排警车开道、入住豪华宾馆等。

但实际上，对反应性监测现场检查评估专家组的接待，把握的原则应该是“内容大于形式”。也就是说，遗产地管理机构和地方人民政府，应该把更多的精力用于准备向世界遗产委员会、世界遗产中心提交的各项资料，给反应性监测专家组提供详实、准确的项目方案、解释拟建项目与世界遗产的关系，论述项目的可行性，做好文物影响评估以及保护管理规划的汇报，而不应过多关注专家组的衣食住行。

（二）与国际同行分享中国遗产保护经验和做法

虽然现行的《中华人民共和国文物保护法》及其《实施条例》中没有世界遗产的有关概念，但中国是《世界遗产公约》的缔约国，从加入《世界遗产公约》的第一天起，就应遵守《世界遗产公约》的规定，履行缔约国的职责。

2014年，世界遗产委员会第38届会议对武当山古建筑群反应性监测的决议中，指出对缔约国没有按照《操作指南》第172条的规定，将遇真宫提升工程报告世界遗产委员会，表示强烈遗憾。但又坦承，遇真宫环境的环境和背景的改变，没有对武当山古建筑群整体的突出普遍价值造成威胁。事实上，反应性监测的报告中，也认可目前选择的抬升方案，而且认为已经实施的工作的技术质量“非常杰出”（Excellent）。

由此可以看出，如果在遇真宫顶升工程勘察设计阶段，向世界遗产中心通告该项目，寻求国际古迹遗址理事会“上游”（upstream）咨询建议，事实上也是与国际同行分享中国遗产保护的经验和创举。然后，根据世界遗产中心及国际古迹遗址理事会提供的建议进一步完善、修改方案并实施，遇真宫顶升工程或会成为我国遗产保护历史中值得浓墨重彩的一个章节，而世界遗产委员会的反应性监测自然也是可以避免的。

因此，对开展的重大文物修缮项目和环境整治工作，我国应该以更开放和自信的心态，通过世界遗产中心与国际古迹遗址理事会等咨询机构沟通，与国际同行分享中国遗产保护的经验，同时，敞开胸怀，广泛听取国际范围内专家的意见，接受国际社会的监督。这也符合世界遗产中心及国际古迹遗址理事会等咨询机构一直强调的，愿与缔约国加强合作沟通，提供有关项目的“上游”咨询服务。

（三）严格控制世界遗产缓冲区内的环境整治和建设活动

世界遗产缓冲区的设置，是为了有效保护申报遗产而划定设立的遗产区周围的区域。申遗成功以后，往往伴随而来的是游客的增多和各种旅游服务设施需求的增长。有些地方政府，以经济利益为重，肆意进行大规模的环境整治和旅游服务设施建设；或者管控不力，缓冲区内出现超高、超大体量的建筑。此类建设，如果没有履行相应程序，往往会触发国际组织的反应性监测。如对曲阜三孔进行反应性监测，就是缘于当地政府对位于三孔缓冲区内的古泮池区域进行大规模环境整治；对布达拉宫历史建筑群进行反应性监测的起因，是在大昭寺缓冲区两侧兴建了八廓商城、神力商城，高度超过《西藏大昭寺文物保护规划（2015-2030）》等规划中关于建筑高度的控制要求。

因此，各地方人民政府和遗产地管理机构，应该严格遵守缓冲区内的管理规定，对缓冲区进行的环境整治、新建建筑等，都要请第三方机构做文物影响评估；新建建筑的样式、体量、风貌等，都应与周边环境和遗产地保持协调；更重要的是，按照《世界遗产公约》及其《操作指南》、《中华人民共和国文物保护法》的要求，履行相应的报告和通告手续。

虽然《操作指南》第172条规定模糊，但我国应该制定具有操作性的内部标准，减少自由裁量权。总的原则应该是，除有保密需要或该项目几乎不会对世界遗产的突出普遍价值、周边环境景观造成任何损害的项目外，应尽可能通告国际组织在世界遗产缓冲区内开展的工程项目，主要包括方案文本、文物影响评估报告、保护管理规划等。通过通告，既可以增进交流，更重要的是展现缔约国政府对世界遗产的保护管理水平和能力。

（四）建立中国国内的世界遗产反应性监测制度

根据世界遗产中心的授权，反应性监测现场检查评估专家组，实际会对整个世界遗产工作进行全面的现场检查和评估。这也是一处世界遗产，除了在申请列入《世界遗产名录》时有国际专家进行现场检查之外的，又一次接受国际专家进行的全面的现场检查、评估。

世界遗产委员会对缔约国世界遗产开展的反应性监测，以发现的问题为导向，突出重点，明确任务，能够使缔约国政府、遗产地管理者等更深入、全面的理解《世界遗产公约》，帮助遗产地管理者发现管理工作中存在的问题，敦促遗产地管理者进行整改和完善，采纳新的管理思想和管理风格。目前，反应性监测成为世界遗产委员会、世界遗产中心等，对缔约国世界遗产地进行有效监管的一个重要工具和体系。

2006年《中国世界文化遗产监测巡视管理办法》中，提出了中国国内“反应性监测”的概念。但在具体操作实施上，还缺乏进一步的细化和推进。

建议借鉴国际组织建立的反应性监测体系，建立中国国内的世界文化遗产的反应性监测制度。借助目前国家文物局文物违法举报中心、新闻媒体、卫星照片比對等手段，及早发现各世界文化遗产地违规的建设项目、不当修缮等，发现问题于萌芽状态，在问题造成严重后果之前，即予以处置。通过开展中国国内的反应性监测，统筹协调全国的专家力量，对发现问题的遗产地，提供技术咨询和指导；对保护状况欠佳的遗产点，敦促编制方案，给予资金支持；对固执己见，知错不改的遗产地，主动向国际组织报告，引入“自罚”、“处罚”机制；维护好世界文化遗产的突出普遍价值、真实性和完整性，践行中国加入《世界遗产公约》时的承诺。