我国大型遗址保护问题的思考

遗址保护应注意的几个问题

孙华

摘要：大遗址是近年来中国文化遗产保护领域使用得颇为频繁的一个概念。大遗址面临的威胁，近年受到文化遗产保护领域的广泛关注，但真正危及大遗址保护的实质性问题或深层原因，目前还很少涉及。大遗址保护和管理失控的所有问题，都要从我国现行的土地制度去追寻，它是产生其他破坏大遗址问题的症结。要保护好大遗址，需要研究并寻求将遗址所在的集体农用土地流转为国有文物保护用地的制度层面的设计，重要的大遗址需要建立包括了权益相关方统一的管理机构，遗址的规划也不能是“自娱自乐”的文物保护规划，而是应建立在有权益和机制制度保障基础上的切实可行的遗址保护与利用的综合规划。

关键词：遗址保护；遗址管理；考古遗址公园；土地政策

“大型遗址”（以下沿用业界习惯，简称“大遗址”）是近年来中国文化遗产保护领域使用得颇为频繁的一个概念。这个概念由中国文物行政主管部门提出，已经逐渐被国家行政系统、新闻媒体和遗产保护与管理领域逐渐接受。无论这个概念作为一个学术术语是否恰当，“大遗址”已经成为中国文化遗产的一个特殊类型，需要在国家文物保护经费中列支专门的保护经费（或者说是主要的经费），设立专门的科研支撑重点项目，成立相关的文化遗产保护规划基地，并召开专门的学术讨论会来研讨这类遗产所面临的特别问题。毋庸置疑，大遗址保护已经成为我国遗址类文化遗产的重要方面。不过，在目前我国文化遗产保护领域，对于大遗址的概念和定义、大遗址保护和管理存在的问题，以及针对大遗址存在的问题应该采取的对策和措施，还存在一些并不清楚的问题，需要进行探讨。

一、“大遗址”的概念及其定义

——一个定义并不清晰的概念

“大遗址”的提法尽管近些年才开始流行，这个概念在中国文物界却并不陌生。大遗址的保护具有不同于其他遗产的独特性质，早在1960年代就已经引起了当时中国文物事业管理者的注意。正如曹兵武先生所说，“大遗址的保护不是一个新的课题。20世纪的五六十年代，随着社会主义建设尤其是农村平整土地、新建道路等的展开，重要的古代遗址的保护问题就已经引起关注。1956年国务院下发的《关于在农业生产建设中保护文物的通知》中就附加了一个需要特别关注的‘重要的古文化遗址名单……1964年3月18-24日，当时的文化部文物局在河北易縣召开‘大型古遗址保护工作座谈会，总结经验，推广试点。”1964年，是中国经过三年天灾人祸后国民经济开始好转、“文化大革命”的混乱时代还没有到来的一年，在这样的时期提出大遗址的保护问题，既与当时国民经济形势已经可以兼顾大遗址保护的宏观社会背景有关，也与那个时代中国大遗址的保护和管理已经遇到了与通常不可移动文物不一样的问题有直接的联系，所以才需要国家文物行政部门召开专门的工作座谈会，以应对新形势下文物保护出现的新问题。这些新问题的产生开始于1950年代后期，也就是人民公社化时期。随着农村劳动力被组织起来，大量剩余劳动力被投入到改土改田的行动中，原来的坡状地貌和起伏地貌的田地，被改造为梯田和平地，大量古遗址的文化堆积因此被挖得面目全非，许多遗址中突出于地表的建筑遗迹就这样被削平，从而产生了不同于小型遗址保护的大型遗址保护的专门问题。

到了1990年代后半期，随着国家经济状况的好转，国家开始加大对包括环境、生态、资源等长期受到忽视领域的投入，文化遗产作为人类共有的一种不可再生的资源也开始受到重视，大遗址保护问题理所当然地成为一个重要问题被提了出来。1997年在国务院下发的《关于加强和改善文物工作的通知》中，首次特别强调了“大型遗址”的保护，并提出了针对这类遗址需要采取的具体保护对策。《通知》中提到：“把古文化遗址特别是大型遗址的保护纳入当地城乡建设和土地利用规划；充分考虑所在地群众的切身利益，采取调整产业结构、改变土地用途等措施，努力扶持既有利于遗址保护又能提高当地群众生活水平的产业，从根本上改变古文化遗址保护的被动局面。”为了把大遗址的保护工作纳入国家发展的总体计划中，1999年，国家文物局在调查研究的基础上开始构拟《“大遗址”保护“十五”计划》，并于2002年向原国家发展计划委员会呈报了这个计划书。时任国家文物局文物保护司副司长的孟宪民先生在文章中回忆说：“1999年，适逢原国家发展计划委员会部署‘十五规划工作，长期困扰我们而又日显重要与迫切的大遗址抢救保护问题又一次被提出。国家文物局向计委报告了我国大遗址保护规划基本思路，建议国家制定具有长期指导作用的大遗址保护展示体系和重点园区建设规划，并纳入国民经济和社会发展计划。”通过国家文物局与国家其他部委的沟通，将大遗址保护纳入国民经济和社会发展的设想终于逐渐变成了现实。从2005年起，我国中央财政开始设立“大遗址”保护专项资金，国家文物局启动了《“十一五”期间大遗址保护总体规划》和100处国家重点大遗址规划纲要的编制工作。“大遗址”这个概念开始为越来越多的人们所认识和使用。

不过，“大遗址”或“大型遗址”这个近年来在中国广为运用的概念，并不见于2002年修订的《中华人民共和国文物保护法》及其《实施条例》，正如有些学者所说，该概念在国家的法规层面还缺乏依据。如果仅是这个问题，那还好办，因为在《文物保护法》中有“不可移动文物”一章，规定“具有重大历史、艺术、科学价值的确定为全国重点文物保护单位”，而国务院公布的全国重点文物保护单位中有“古遗址”一类，古遗址中就包括了“大型古遗址”在内。但问题却不如此简单，因为部分文化遗产管理者和学者，为了强调“大遗址”这个概念与通常所说的大型遗址有差异，对这个概念进行了画蛇添足式的解释和说明，将这个简单问题复杂化了。这些解释不仅没有把“大遗址”这个概念说清楚，反而还增加了新的歧义。下面，笔者试引述几种关于“大遗址”的解释，从中可以清楚地看出其中的歧义所在。

第一种解释，是将大遗址解释为价值重大的大型古代遗址（包括墓地），陆建松、陈同滨等先生是这种解释的代表。陆建松在强调遗址意义即价值重大的前提条件也强调遗址的面积，认为“大遗址是指大型古文化遗址，由遗存及其相关环境组成，一般是指在我国考古学文化上具有重大意义或在我国历史上占有政治、经济、文化、军事重要地位的原始聚落、古代都城、宫殿、陵墓和墓葬群、宗教遗址、水利设施遗址、交通设施遗址、军事设施遗址、手工业遗址、其他建筑和设施遗迹。它们的面积有几十万平方米、几百万平方米，甚至几十平方公里、几百平方公里”；陈同滨更强调遗址的价值，她认为大遗址“专指中国文化遗产中规模特大、文物价值突出的大型考古文化遗址和古墓葬。大遗址由遗存本体与相关环境组成，具有遗存丰富、历史信息蕴涵量大、现存景观宏伟，且年代久远、地域广阔、类型众多、结构复杂等特点……在整体价值上可谓我国几千年文明发展史的主要载体，具有不可再生、不可替代的价值与地位，是国家文化资源的精髓部分。

第二种解释，是将“大遗址”理解为文化遗产和文化与自然遗产集中的区域，如孟宪民先生认为，“大遗址，已不只是原有文物分类意义上的大型古遗址、古墓葬或大型古文化遗址的简称。大遗址既包括上述文物保护单位个体，更包括与地理环境相关联的遗址及包含有文物、建筑群的遗址的群体综合系统，可引申为区域文化遗产、文化与自然遗产。三峡工程文物保护规划、吐鲁番文物保护规划、集安、桓仁高句丽文物保护规划以及一些历史文化名城、风景名胜区规划，所针对者，即可属此。”

第三种解释，是把“大遗址”的外延扩展，不仅包括了大型遗址和遗址群（大概相当于第二种说法的“区域文化遗产、文化与自然遗产”），还包括了文化景观。如在财政部、国家文物局《大遗址保护专项经费管理办法》中，就特别“本办法所指的大遗址主要包括反映中国古代历史各个发展阶段涉及政治、宗教、军事、科技、工业、农业、建筑、交通、水利等方面历史文化信息，具有规模宏大、价值重大、影响深远特点的大型聚落、城址、宫室、陵寝墓葬等遗址、遗址群及文化景观。”

从上面列举的几种关于“大遗址”概念的解释可知，目前文化遗产管理者和研究者對“大遗址”这个概念的理解实际上并不相同。在上述三种解释中，笔者有保留地赞同第一种意见，也就是把“大遗址”定义为“遗址”中的一个部分，是遗址中按照面积和规模进行分级的大型遗址，但不宜将遗址或遗产的重要性作为是否大遗址的衡量标准。笔者的理由是：

首先，任何文化遗产都不是脱离所在自然环境和人文环境孤立存在的，遗址类文化遗产中的“大遗址”也是如此。保护“大遗址”同时包括了保护附着在其上和衬托在其周围的自然和人文的环境，不能因为这样就将“大遗址”与“文化景观”混为一谈。“文化景观”是联合国教科文组织（UNESCO）世界遗产委员会第16届会议上提出的一个新的遗产类型，当时有学者认为，原有的世界遗产类型还不能涵盖具自然与文化相结合的作品，因而建议将具有突出普遍价值的这类遗产以文化景观的类型登录《世界遗产名录》。文化景观由此正式成为世界遗产的类型之一。根据《世界遗产公约》第1条的规定，UNESCO世界遗产委员会认为，文化景观代表着“自然与人类相结合的作品”；在来自内部或外在的自然环境及连续的社会、经济和文化力的影响下，在物质条件的限制和其他未知因素的影响之下，文化景观是多年来人类社会和居住点演化过程的例证。因此，将“文化景观”类文化遗产也纳入“大遗址”的类型范畴是不恰当的。

其次，“大遗址”即便再大，也有一定的范围，可以通过考古勘察查明其遗存分布的外部边界。“区域文化遗产”（包括区域自然与文化遗产）是某一文化遗产集中的地域，在这个地域内有多个包括遗址在内的遗产单位，这些遗产单位不一定属于同一类型的遗产，即便这些遗产单位都属于遗址甚至都属于大型遗址，在一个遗址分布范围与另一个遗址分布范围之间都还存在着非文化遗产分布的地域空间。尽管已有一些文化遗产保护与管理的从业人员和研究者借用了国外提出的诸如“遗产区域”等类似的新概念，但这些概念是用于阐述某种遗产保护和管理的方法，它们本身不是遗产的一种类型。“大遗址”不等同于“区域文化遗产”，“区域文化遗产”更不能归人“大遗址”。“遗产区域”既可只以一个遗产单位为中心构成，也可包括几个不同类型的遗产单位，它还系连有其他与遗产保护、管理和利用有关的元素，其概念与我们现在讨论的“大遗址”概念相去较远，这里不再赘述。

其三，一个学术性的术语应当具有明确的概念，“大遗址”从字面上看是指大型的遗址，本来不会发生任何歧义。在考古学的术语中，遗址是指人类集中活动所遗留下来的遗存，其特点表现为遗存的集中性、多样性和残损性，遗存单元间往往具有一定的关联，从而形成了可以系连的区域范围，多数遗址埋藏于现地表以下。遗址包括了毁弃的生产和生活遗存，如房屋、作坊、祠庙等等，也包括了与之相关的墓地和墓葬。遗址面积有大有小，价值有高有低，但大型遗址不见得价值就比小型遗址高。从“遗址”中抽绎出“大遗址”这个概念，是因为在文化遗产的保护和管理中，空间范围大的遗址比那些范围较小的遗址涉及的矛盾冲突多，更难以保护，需要国家投入更大的注意力并采取特别的措施。因此，遗址的价值是否重大不是“大遗址”这个概念应当包括的。大遗址价值的高低，只是遗产相关部门和专业人员在给遗址划分保护等级时、采取保护行动和排列保护经费投入的先后次序时才应当考虑的问题。

综上所述，“大遗址”就是“大型遗址”的简称，它是指遗址中规模宏大、范围宽广、保护和管理难度很大的一类遗址。那种通过一段时间考古发掘可以全面揭露、容易采取保护措施的洞穴遗址，那些仍然耸立在地表的石窟寺和寺庙建筑群，那些寝殿和坟丘等都还基本保存完好的陵墓，地面建筑和山石池沼都还完好保存的寺庙和园林等，有的价值尽管重要，但都不属于“大遗址”的范畴。

二、“大遗址”保护存在的问题

——问题的表象与实质

古代的城市、村落和专业活动场所废弃后，经过千百年的各种自然营力如暴雨洪水、风吹日晒、冻土溶解、植物生长、地震坍塌等的侵浊和破坏，其表面已经被流水和风力携带的泥沙灰尘所覆盖，其内部结构现在已基本稳定，变化已趋于缓慢。如果没有山崩地裂、河堤崩溃等特殊灾害，自然营力对遗址的破坏已经不是大的问题（当然对于那些经过考古发掘新近从地下揭露出的遗迹来说，这些遗迹从原来已经基本稳定的埋藏环境变更为新的暴露环境和埋藏环境，如果不施加认为的保护性干预，它们又将面临自然营力的新的破坏）。然而，当进入近现代工业社会以来，随着国家基本建设和城乡建设的迅速发展，我国不少遗址面临着人为破坏的巨大威胁，不少遗址已经遭受不小的破坏，遗址景观比起上个世纪前半期已经发生了许多变化。这些人为破坏主要集中在以下两个时期：

一是1950年代末至1980年代初的人民公社时期。在这个时期，为了改善耕作条件，利用被“集体化”后的集中存在的剩余劳动力，大规模改田改土，以利水土保持和农业耕作。在这种背景下，原来的平原遗址上可能有重要遗迹的一些突起的台地和丘垄被削平，不少遗址周围的土筑城墙从此完全消失或部分消失，一些遗址中重要建筑夯土台基的地标部分往往也不复存在；而原来坡地遗址上自然起伏的倾斜田地，这一时期以后也往往被改造成梯田，建设梯田自然会削高填低，遗址的文化堆积和建筑遗迹因此遭到一些破坏。此外，现代人群集中居住的区域往往也是古代人生息的区域，不少古代遗址就位于现代城镇或村庄附近，随着这一时期人口的快速增长，新增人口需要新开垦土地或新增加宅基地，为了多获得田地面积或建筑空间，大遗址上的聚落密度增加，聚落规模也扩大，不少原来是农田或荒野的遗址也被现代聚落所占压。

二是1990年代以来的大规模城市化建设和城乡一体化建设，从中心城市到地方城镇极度扩大，城市化率现在已超过53%，许多原来位于城郊和乡村的遗址被占压和破坏。在这轮城市化行动开始之前，城乡土地一直被各级政府高度看重，故城市建设基本上都集中在原有城市范围内进行，拆除旧房建新楼，历史城市的历史建筑大量遭到拆毁，但城郊和乡村遗址尚保存较好；在这轮城市化行动推行以后，大量城乡土地被纳入了新城区的城市建设用地，城郊和乡村许多遗址被新兴城区占压和破坏。尽管古人聚居的城镇后来也往往继续作为城镇，古今重叠的类型占据了现存遗址相当大的比例，但是古代和近现代的建筑体量都有限，不深的建筑基址对遗址的破坏有限，而新时代的城镇化和城乡一体化规模极大，新的城市高层建筑的深地基对遗址破坏度也很大，通常被纳入新城区的古代遗址，其文化堆积基本会荡然无存。

鉴于大遗址面临的威胁，许多文化遗产保护专家开始关注和分析大遗址目前存在的问题，试图通过问题分析有针对性地采取对策。还是在2005年前，陆建松先生就已开始关注大遗址保护的问题，他将大遗址人为破坏因素归结为城乡建设发展、大中型基礎性建设、农业生产和生活活动、不合理的旅游开发利用、屡禁不止的各种文物盗掘和劫掠活动带来的破坏五个方面；并认为大遗址保护和管理存在的主要问题有：其重要性尚未得到各级政府应有的认识，对大遗址进行急功近利的旅游开发，未得到政府有力的行政支持、资金支持和国家专项配套政策支持，大遗址保护规划尚未获得明确的法律地位，大遗址保护规划缺乏理论和技术支撑、缺乏文物考古基础工作的支持，保护工作缺乏人才支撑和管理体制支持等。以后，又有不少学者从不同的角度对大遗址保护存在的问题进行分析。2009年，时任国家文物局局长的单霁翔先生撰文，认为当前大遗址保护主要存在城市遗址外部环境的威胁加剧、遗址内部环境的持续恶化、农民生活和保护之间的矛盾突出、管理方式亟待改进和保护性破坏等五方面的问题，其中大遗址的外部威胁系指国家大型基本建设和大型市政基础设施建设，大遗址的内部环境是指原本生息在大遗址范围内的居民繁衍和村庄扩张对遗址的威胁。此外，还有一些学者从自然因素、保护意识、政策体制、考古研究等方面分析归纳我国大遗址保护存在的问题。

毫无疑问，上述问题都是目前存在的影响我国大遗址保护的因素，但这些因素都是表面现象，真正危及大遗址保护的实质性问题或深层原因，文化遗产保护领域目前还涉及不多。余洁和唐龙先生以西安汉长安城遗址为例，对于城郊型大遗址面临的问题进行了剖析。他们认为，受遗产资源保护的土地用途限制，城郊区大遗址保护区内的产业以传统农业为主，经济发展水平落后；大遗址保护区外的周边地区则已经改变为城郊工业为主，经济发展迅猛。大遗址区内外的经济分化基本以遗址保护区为界，形成了巨大的反差。在城市化进程中，处于城乡交错区的大遗址区的各利益主体，包括农户、村集体组织、街道办政府、区政府，经济发展的愿望十分强烈。“这种来自草根组织的经济冲动，极大地破坏了政府对该地区有关遗址保护的规制，大遗址区内的小型企业侵占了大量的文物保护用地，丰富的地上地下遗产资源正面临着日益严重的人为破坏”。这种土地流转带来的破坏，主要表现在：（1）“集体行动的土地流转交易与政府管制的对抗”。遗址区内的农户或村集体基于土地使用权赋予的承包权、收益权、处置权，按照市场经济机制将自己的土地出租，从收益高的工业和建筑业获取更大收益，从而与“政府关于遗址区农地必须承担文物保护的土地用途管制”规定发生冲突。（2）“遗址区内外土地价格完全受城市规划界限的影响”。由于政府的规划，使得遗址区内的文物保护用地与遗址区外的非农用地的土地价格相差巨大，“遗址区内的农民却要为国家甚至是全人类的遗产价值付出巨大的代价却得不到任何政策性补偿”。遗址区的农民将自己的贫困归咎于遗址用地的土地管制，对遗址存在着怨恨和敌意，加速了遗址区内文物遗址保护用地流转为非农用地的非法交易。（3）“政府规制对文物保护用地的失控”。由于遗址区内村民和村集体都有将土地流转为非农业用地的强烈愿望，因而村集体组织往往以农户对承包土地有自由处置权为由，拒绝对遗址区内的农地进行管理，并向上隐瞒文物保护用地流转为非农用地事实，导致政府对村庄农地保护和文物保护用地的规制失控。余洁和唐龙先生对大遗址问题的分析，尽管是基于汉长安城这类城郊型遗址而言，但在按区位划分的四类遗址之中，除了荒野型遗址可能不会遇到土地问题（或者土地问题相对较小）外，其余三个类型都不同程度地存在着土地问题，土地问题是导致遗址管理失控最根本的原因。

笔者考察过我国一些大遗址保护和管理的现状，征求过一些从事遗址保护和管理的基层文物保护管理单位同仁的意见。对比过现行涉及大遗址保护和管理的相关法规与国家土地相关法规，笔者认为，遗址本来就依存于土地而存在，我国现阶段的土地制度设计与我国涉及土地问题的文化遗产保护的制度设计，二者几乎失联。大遗址保护和管理失控的所有问题，都要从我国现行的土地制度去追寻，它是产生其他破坏大遗址问题的症结。为什么这样说呢？

我们知道，中国的中心地区主要是黄土覆盖区和黄土冲积区，自古以来人们就习惯以泥土和木材建造他们的房屋建筑及其他设施。久而久之，这种喜好土木就成为了一种文化传统，土木尤其是木材被赋予了生命等象征意义，成为了一种文化符号。即便在有砖石可以利用的地区或场合，人们还是喜欢使用木材来建造他们居住的房屋。这些由土木构建房屋组成的聚落和城市被毁弃后，随着岁月的流逝，有机质的木材逐渐降解，耸立的夯土墙逐渐剥蚀，古遗址的硬质建筑材料被后人拆除揭取利用到新的建筑物和构筑物上，就连原来巨大的夯土基址表面也被刨平成为耕地。原来地上的城镇和聚落现在已经全部湮没于地下，与土地浑然一体，只有城墙和少许高台建筑在地表或许还有遗迹可寻。换句话说，我国大多数地区的大遗址，由于东亚自身建筑传统的原因，已经与土地融为一体。而当一个村落、城市或专门活动场所成为遗址后，它就与其他文化遗产有着不同的性状——它不同于纪念物（monuments）和建筑群，至今仍然基本完整的耸立在地表，可以供人们继续利用和观瞻；它也不同于历史城镇、村落等文化景观，古往今来人们一直都在其中生产和生活。村落、城市、或专业专门场所废弃后，在遗址上生息的人们与先前的村落、城市或专业场所之间已经有了年代上的断层。由于原来的聚落和城市已经荒芜且埋藏地下，遗址所在的现地表不是变成荒原就是开垦为田地，多数大遗址上还形成了不少与原来邑聚已经没有内在延续关系的城镇和村庄，遗址作为一种文化遗产资源直接与土地这种国土资源发生不可分割的联系。

中国号称地大物博，人口众多，人均占有资源（包括土地资源、水资源等）却很少。这种人多地少的状况从明代后期至清代前期之间开始呈现，其产生的原因主要有两个：一是适宜于山地种植的高产量作物种类如玉米、红薯、马铃薯等在明代后期传人中国，使得先前不适宜人类生存的山地和荒原成为人们可以开发的区域；二是清朝政府实施“摊丁人亩”的税收政策，彻底取消了人头税，使得人口失去了原有的经济制衡因素，人口数量呈几何级数增加。这些新增加的人口产生的人口压力，不仅使得早先开发区域的人口密度大量增加，而且原来没有人居住的崇山峻岭也都得到了开发。经过明代后期至今的近500年发展，过去荒废的古代遗址，尤其是大型遗址，绝大多数成为现代城镇村落密布的区域。过去的“一家堡”、“三家村”等单家独户和少许人家的小聚落，已经演化成了数百家甚至上千户的大聚落。如果我们查阅一些历史地图，或翻检一下老照片，就可以发现绝大多数中国乡村的人文景观发生了很大的变化。一个被城市、乡镇、村落叠压的遗址或遗址区域肯定会受到后世生产和生活的影响，尤其是现代机械化深耕和多种经营，更给遗址带来了先前所没有的巨大破坏，如中国北方在地下挖深坑以保温的蔬菜大棚、南方新挖掘的成片的养鱼池塘、到处都有的改传统耕地为栽种果树和经济林木等，这些都给遗址带来了前所未有的破坏和威胁。随着人口的繁衍及人民生活水准的提高，原来建不起房或居住在小房的农民，新建了占地较多的大房子，新成家的农民也按政策在自家的宅基地中营建了新房。农村聚落的迅速扩展，占压遗址的现象也日趋严重。

大遗址所在地的地表下埋藏着古代的遗迹和遗物（当然也有部分遗迹在地表仍然清晰可见），而在其地表以上则往往是现代人们耕作的田地和居住的房屋。文物行政主管部门依照国家的《文物保护法》来管理地表以下的遗址，其他如国土、住建、农业、林业等政府的其他职能部门按照《土地法》、《城乡规划法》、《森林法》等来管理遗址以上的地面相应部分，此外县区、乡镇和村社则按照国家的《政府组织法》等管理遗址上的人及其社区。而居住在遗址之内和之上的城市居民和乡村村民，则按照《物权法》、《土地承包法》及中央制定的政策与政府相关部门进行互动，以保证和维护他们自己在这片土地上的权益。这样，依附于土地的这些不同的利益群体自然就会带来不同的利益诉求，作为政府的职能部门和基层组织，自然会优先满足自己的直接责任对象的相关诉求，而将包括文物保护在内的责任排在相对靠后的位置。土地权益问题直接会影响到各政府部门的权益，当然也会产生各种各样的矛盾和冲突，无疑是影响到大遗址保护的关键问题。

“大遗址”面积广大，占有遗址土地的情况也错综复杂。尽管在现阶段中国的土地法规中，土地从所有制上仍然属于名义上的公有（国有、集体），但实际占有情况（使用权）却有多种情况：（1）遗址上城镇的公有设施和公有住房所占用的土地归所在地政府管理；私人住房占用的土地却归房屋所有者管理和使用。（2）遗址上的农耕土地，属于村民集体所有和个人使用；遗址上的荒地和树林则属于个人、集体和国有企业（林场）都有。多样化的土地使用权的划分，再加上中国以家庭小农经济为主体的农村社会现状，就使得遗址所依附的土地被分割成許多小的权益单元，国家的文化遗产管理部门要行使对遗址的管理权和保护权，不仅要协调与国家土地资源管理机构、林业管理机构和公房管理机构的职权范围，更主要还要面对实际占有遗址土地的形形色色的使用者。在1950年代实施农村集体化后，农村形成了“三级所有、队为基础”的制度设计，并通过1980年代继续保留土地的集体所有制、但将土地的使用权和收益权分给农民个人的“二权分离”改革，以及后来“增人不增地，减人不减地”的虚化集体权益并固化个人权益的改进，除了土地不得私自转让外，农村集体土地所有制已经名存实亡。在土地私有制的背景下，遗址所在土地的所有权因为可以转让，土地可以在市场经济的环境中实现集中和流转，只要国家有财力购买遗址的土地，就能够在购买了土地权益的基础上来实施遗址的保护和管理；在土地公有制且权益为国家或集体所有的背景下，因土地权益因与农户个人不发生关联，国家只要认为有必要，就可以将重要古遗址所在地域的土地所有权由集体转变为国家，遗址保护和管理也相对容易；而在现行二权分立且私权逐渐加大的土地制度下，遗址所在土地表面的权益被划分得支离破碎，文物保护管理者既要面对名义上的土地所有者即村集体（大遗址包括的村级集体往往又不止一个），更要面对数以千计的土地使用者即承包土地的农户，有时还要面对土地的实际经营者即转包土地的个人或企业，给保护和管理带来前所未有的困难。

中国高速推进并仍在继续发展的城市化进程，是以土地权益变更为基础实现的。这种变更是代表国家的地方政府通过土地所有权管制，除了将城市国有土地出让给房地产商集中建房外，更主要的是通过征收城郊原来的农村集体所有土地转换为城市国有土地，再将其出让给房地产商建房出售。这种农地转用的制度安排，有一个很大的好处就是很快使原来的小城市转变为中型或大型城市，城市面貌在很短的时间内“旧貌换新颜”；但这种土地制度安排带来的问题也是显而易见的，除了我们政治学家、法学家、经济学家一直在讨论的一些“大问题”外，涉及到我们文物行政管理部门的“小问题”，就是原来处在城郊和乡村的古遗址，越来越多地被压在城市的高楼大厦或被圈在工业园区里面了。现代城市与历史城市的建筑完全不同，中国的传统土木建筑因材料和结构特点，其基础一般都较浅，一般不会或较少破坏覆盖在表土下的遗址文化堆积；而现代城市的高楼大厦，需要深挖基础，有的还需要建造多层地下室，大楼之间的街道等空间也需深挖地下管网等城市公共设施。现代新城区地下的遗址堆积通常都会被铲除干净，荡然无存。

大遗址的保护与管理既然与土地权益关系密切，无视大遗址的土地权益问题，试图越过土地的区隔去保护地下的遗址，显然是不现实的。

三、应该如何保护“大遗址”

——法规、政策、方法和具体措施

针对大遗址保护和管理存在的问题，文物行政管理部门和考古、规划和文物保护相关单位也采取了一系列措施，如强调大遗址保护是遗址所在地政府的责任，并积极从国家财政方面加大了对大遗址保护的经费投入，设立了大遗址保护专项资金；再如，强调文物保护，尤其是大遗址保护，要注重考古工作和基础研究，要先行编制保护规划，按规划采取保护措施；还如，为了使大遗址保护受到社会更广泛的关注，为了鼓励地方政府投资保护大遗址的积极性，国家文物局还启动了国家考古遗址公园的评选和建设工作，先后公布了几批国家考古遗址公园。通过这样一些举措，大遗址保护和管理存在的某些问题已经有所缓解，但占压大遗址、蚕食大遗址和在大遗址重要地段深挖土地的现象仍然屡禁不止，就连世界遗产安阳殷墟，除了原保护范围南部和西部已被修改后的保护规划调整为建设用地外，不少遗址上的村集体还在遗址重点保护区修建了大面积的别墅，文物管理部门对此束手无策。之所以仍然存在这种现象，笔者以为，就是我们对大遗址存在的根本性问题分析不到位，迄今还没形成系统有效的保护策略，采取的措施自然也就缺乏针对性或完全是“隔靴挠痒”。要保护好大遗址，需要研究并寻求将遗址所在的集体农用土地流转为国有文物保护用地的制度层面的设计，重要的大遗址需要建立包括了权益相关方统一的管理机构，遗址的规划也不能是“自娱自乐”的文物保护规划，而是应建立在有权益和机制制度保障基础上的切实可行的遗址保护与利用的综合规划。下面，我们就这三方面进行阐述。

（一）解决好土地权益的问题，是保护好“大遗址”的前提条件。

完善的法律法规体系，是遗产保护和管理得以有法可依的前提条件。我国大遗址保护的核心问题是土地所有权不明确，以及在此基础上形成的公权和私权法律上的不完善，还有在具体处理公共利益时缺乏可以依据的法理程序，使得我们文物主管部门在保护涉及大量土地和居民的大遗址时，不得不寄希望于地方政府采取行政手段来处理出现的矛盾和问题。我国列入文物保护单位的大遗址，按照文物工作的“四有”工作要求，都要求划定保护范围，有建设控制地带，有专门的保护档案、保护管理机构和人员，列入全国重点文物保护单位的大遗址还要求编制保护规划，按照规划逐步落实保护管理规定和措施。由于大遗址保护范围内的土地所有权与使用权是分离的，所有权有全民和集体两种情况，使用权也有国家机关、事业单位、企业单位、集体和个人多种，作为各级文物保护单位的大遗址尽管划定了保护范围和建设控制地带，但这些保护区划内的土地所有权没有从集体转移到国有，使用权也没有从单位和个人手中转移到代表国家行使保护和管理权的文物行政机构或事业单位名下，文物保护和管理部门实际上难以遂行《文物保护法》赋予的权利。在现有的大遗址中，即便是被公布为“国家考古遗址公园”的遗址，如果没有购买或租赁遗址关键区域的土地，也很难按文物保护规划和遗址公园建设规划来进行保护和展示设施的建设。据笔者所知，在现有的国家考古遗址公园中，只有湖北武汉市黄陂区的盘龙城遗址、陕西西咸新区的汉阳陵、吉林集安市的高句丽王陵、四川邛崃市的邛窑十方堂遗址等不多的几处遗址，因地方政府出资购买了遗址重点保护范围部分或全部土地，因而能够实施保护规划和遗址公园建设规划的内容。绝大多数被列为国家考古遗址公园的大遗址，由于土地问题没能解决，不仅规划制定的保护和管理措施难以落实，有的大遗址连保护和展示工程都难以开展。

大遗址面临的土地问题，看似非常困难，但从我国现阶段的城市化进程来看，地方政府解决大面积的城市扩展用地问题似乎却相当简单。城市用地这个转化过程一般分为三个步骤：首先是通过编制或修编城市规划，将原来农村的农用土地转变为建设用地；接着将属于建设用地的集体土地征收，转变为可以建设的国有土地储存起来；最后将储备的国有建设用地资本化，以土地抵押融资，挂牌卖给房地产开发商；开发商在拍卖到的土地上建房，并将这些房屋出售给城市缺房的原居民及來自农村或外地的新居民。在这个集体农用地转化为国有建设用地的过程中，地方政府通过低价征收和高价出让问的差价收入，填补了地方政府财政收入的不足，保障了地方政府的日常运转和城市发展的资金。由此可见，只要有资金的驱动，地方政府可以比较容易地做到征收大面积的土地来兴建新城区或工业区，甚至某些大型企业还能够购买包括许多古遗址在内的超大面积的各类土地来修建水库电站。现在大遗址的土地问题之所以难以解决，是因为征收古遗址的土地不能将其抵押融资卖出，地方政府没有资金来征收这些土地，也没有积极性来征收这些土地。在我国现行的分税制财政管理体系下，中央税种占了大部分，地方税种几乎都为小额税种，县级财政没有独立的税种收入和稳定的税收来源，除了征地卖地以外，县级财政收入并无保障。诚然，包括大遗址在内的不可移动文物的保护，是文物所在地即县级政府的职责，但在县级地方财政无力承担保护遗址所需主要资金的情况下，财力相对雄厚的中央财政只出“小钱”（遗址重要遗迹保护和展示工程的资金），却将“大钱”（遗址土地购买、租赁和居民拆迁安置所需资金）派给了入不敷出的地方财政，这无论如何是说不过去的。因此，要保护和管理好大遗址，完成大遗址基本构成要素区域的土地转化是基础，土地征收和居民拆迁安置的资金又是保证，而要实现大遗址重要区域的土地征收和居民拆迁安置，中央财政的支持至关重要。

古代人们聚居的地方往往也是现代人们聚居的地方，大多数大遗址现地表的土地利用现状类型主要是耕地和园地，另有一些住宅用地，耕地中还有不少属于基本农田。如果为了文物保护的需要征收集体的耕地，会涉及到不少基本农田，转变其用地性质也会有政策上的限制和障碍。因此，探讨土地利用类型是否应该专设“保护用地”之类的新类型或兼顾文物用地和耕地的复合用途类型，也是我们文物保护管理部门和专家应该关注的问题。在我国现行的土地利用现状分类中，“公共管理与公共服务用地”有七个二级类型，没有专门的文物或文化遗产的保护性用地类型，只是风景名胜设施用地“包括名胜古迹、旅游景点、革命遗址等”景点及管理机构的建筑用地。有学者已经指出，现阶段采用的《土地利用现状分类》国家标准存在着分类依据不统一、分类标准不明确、分类标准不完整、土地利用现状表达不清楚等问题，如果今后国家修编完善新的土地利用分类标准，占了国土面积相当比例的包括古遗址在内的文物或遗产保护用地，应该在国家按用途分类的土地用地分类表中有自己的位置。比较麻烦的是遗址范围内地表的基本农田问题，由于基本农田属于农业保护性用地，具有永久性，按照国家的规定，无论什么情况下都不能改变其用途，不得以任何方式挪作它用，将被划定为基本农田的大遗址土地变更为“风景名胜设施用地”之类用地，恐怕会遇到政策上的困难。因此，是否可以探讨将遗址范围内地表的永久基本农田这类保护用地与文物保护用地结合起来的保护思路，即将大遗址的土地从集体土收为国有以后，除了少量需要用作展示的土地需要报批改变其用途外，其余绝大多数土地仍然作为基本农田继续使用。这样，我们或许还可将大遗址的土地作为进一步深化农村改革的试点，尝试通过土地流转，将一家一户的低效率的家庭农业改编为高效率的国有大农业，但拥有土地所有权和使用权的国家文物管理部门，就可以按照《文物保护法》和大遗址的文物保护规划对租赁这些土地的企业进行限制，比如只能种植浅根茎的农作物、耕种深度不能超过多少厘米等，从而切实能够保证大遗址不再遭到人为的破坏。

（二）建立统一保护管理机构，是实现大遗址保护的组织保证。

遗产保护，有法可依只是前提条件之一，前提条件之二就是要有执行相关法规和监督法规落实的机制和机构。正如有学者指出的那样，大遗址由于地面有各种不同的利益群体，涉及到的管理机构也相当的多。除了文物行政和业务管理部门外，还有国土、住建、农业、林业、环保、交通、旅游等行业管理部门，并有乡镇、乡村、街道、社区等直接管理遗址范围内人群的基层政府机构，有的大遗址还有专门设立有经济开发区、文化产业园区等，还有的大遗址分属于不同的县区、乡镇、社区等行政管理机构，遗址的保护管理当然就更加复杂。因此，在仍有城市或农村居民居住和生产的大遗址地域建立集合了乡镇、村社基层政府机构，并包含有文物、国土、住建、林业、旅游等部门的统一的管理机构，并以文物保护、管理和利用作为该机构的主要责任考核目标。对于那些最为重要的古代都城遗址，还可仿效美国的国家公园制度，建立垂直的分级管理机构。

大遗址范围广大，除了少数草原荒漠的大遗址外，大多数遗址所在区域内都有城市居民或农村居民。在中国人多地少的情况下，人口密度很大的遗址，遗址范围外也都是人口密集的区域，只有城郊类型的遗址比较容易将遗址上的人口迁移到城市之中，乡村类型的遗址周边都没有空隙地域可以安置整村的拆迁人口，更没有多余的田地可以分配给这些外来移民，不大可能将所有大遗址上的村镇、单位和个人全都迁出遗址范围。可以想见，在相当长的时期内，大遗址内仍然会有城镇、乡村和文物保护以外的企事业单位。可以探讨仿效高新技术区、经济开发区、工业园区等模式，在重要的大遗址上建立以文物保护和管理为主要目标责任的“遗址保护区”（或“遗产保护区”、“文化集聚区”之类），成立包括文物保护、环境保护、居民管理、产业管理（包括生态农业、旅游业）等合一的综合保护管理机构，以集约化的方式解决存在矛盾，节约管理成本，提高保护管理水平。

这里，笔者想顺便对目前正在继续推行的“国家考古遗址公园”建设发表一点观感。我国文物行政主管部门推行国家考古遗址公园建设，其初衷应该是仿效美国的“国家公园”制度，通过国家对遗址公园建设经费的投入，调动遗址所在地地方政府保护遗址的积极性，从而实现对遗址的更好的保护和管理。不过，考古遗址公园的“公园”，是与私人或某社群拥有的形形色色的“私园”相对的概念，具有公有的和公益的基本性质。自从清末民初开始建设公园以来至今，园区土地、山川、建筑、花木权属的公共性质，以及公权力实施管理且为公众服务的公益性质，始终是公园的基本属性。当初美国建立国家公园，用国家公园制度来保护自然的山川、森林和景观，以后也扩展至包括遗址在内的人文遗产（如世界遗产查科国家历史公园），其基本做法除了立法外，建立以联邦政府为核心的集权式垂直管理管理体系，设立国家公园基金会以整合来自联邦政府和私人机构的资金和资源，并且遗址公园管理部门全权负责管理公园范围内的一切事务。我们的国家考古遗址公园，在法规层面上缺乏国家的相关法规建设为前提，在管理体系上没有建立集權的管理机制作支撑，更在资金上没有国家提供购买遗址所在区域土地的基本资金（而不是少量的建设资金）作保障，只能在遗址的一个狭小的局部进行规划设计，将遗址设计成一个主题公园，遗址已经被设计得越来越不像遗址了。

（三）编制好切实可行的综合保护管理规划，是保护好大遗址的技术保障。

近文物保护领域流行的口号是“文物保护，规划先行”，全国重点文物保护单位，尤其是大遗址都要求先有规划，然后才能着手制定具体的保护防护方案。这些规划是在现有考古资料基础上，先确定遗址的保护区划，对不同层次的保护区划制定保护规定并提出保护措施，然后再制定一些相关的专项规划，如研究规划、保护规划、管理规划、利用规划等，最后给出实施这些保护、管理、展示所需要的经费。且不说这些保护规划都缺少土地征收和居民安置的必要经费估算外，就是规划所划定的遗址保护范围，通常都没有全面考虑这个保护区在实际保护中是否能够真正起到限制私权的作用，以及这种限制是否符合现有法规体系的要求，因而在规划制定的保护规定每每难以实施，从而影响到规划的执行力度。

编制大遗址保护规划，首先应有系统论和系统规划论的思想，要有全局观念，不应将目光只局限在自己受委托编制规划的孤立遗址上。这一方面是因为遗址先前本身就不是孤立存在的。以古代城市为例，中央都城的城外有礼制郊坛、寺庙神祠、皇陵墓地等，皇家陵寝的陵园之外也还有寝庙、陵邑、陪葬墓地等，它们本身在古代就是一个按某种结构关系组织的系统；另一方面，古代遗址范围内，除了草原、荒漠和山区的遗址没有居民或居民很少以外，绝大多数遗址区域的地下是古代的遗址，地面就是现代的乡镇、村社和企业，这些现代的聚落和企业，城市居民和农村居民也各自构成系统。文物保护需要在维系地下和地面这两个系统的完整性，并在照顾二者之间平衡中做出选择。中国的古代都城、地方中心城市、皇家陵园、大型矿冶遗址等遗址的占地面积都很大，某些历代建都的地区，拥有多个都城及陵园遗址，如古都西安仅都城和皇陵遗址就有周都丰镐、秦都咸阳、汉都长安、隋唐大兴/长安，以及秦东陵、秦始皇陵、汉十一陵等遗址，这些遗址动辄数十上百平方公里。西安市面积不过10，108平方公里，加上西咸新区的部分咸阳县域，不会超过15，000平方公里，这个区域内的古都遗址，即使除去规模宏大但边界不清的秦都咸阳外，其总面积也超过了180平方公里，而皇家陵寝面积，仅是秦、汉两代陵墓就至少有280平方公里，仅此两类遗址就占了西安地区一带460平方公里的土地。如果不统筹考虑保护区划、规定和措施，理想化地将自己负责规划的某个遗址用两三个套圈圈起来，并将遗址上的全部乡镇、村社迁往遗址外的某个方向安置，这实际上是很难做到的。

大遗址保护规划编制单位应该包括了考古科研单位，规划前系统的考古工作和研究，是编制好大遗址保护规划的基础。大遗址范围广大且深埋于地下，考古学家可以通过遗址不同区域的抽样发掘，很快地解决遗址的年代分期等问题，然而面对动辄数平方公里甚至上百平方公里的大遗址，考古学家却很难用考古发掘的手段解决遗址的范围边界、道路系统、功能分区、重要节点等问题，而这些在地面上难以判定的问题，恰好是编制遗址保护规划，实施规划的保护规定和措施所必需的基本信息。目前大遗址的考古工作，由于各方面的原因，考古工作仍然有许多不如人意的地方。例如作为世界遗产的大遗址安阳殷墟，这是我国考古学家最早开展考古工作且考古工作一直持续的都城，但由于在相当长一段时期内，考古工作大都是配合占压遗址的基本建设被动进行，未能按照城市考古方法开展有计划的主动考古勘察，遗址边界在相当长一段时期内就没有搞清楚，近在咫尺的面积达150万平方米的洹北商城直到1990年代末才发现并确认，并且由于洹北商城与洹南殷墟的主体遗存存在年代的错位，以及洹南殷墟的遗址功能分区不符合其他商代都城的规制，我们实际上迄今仍然不能完全理解安阳殷墟，殷墟遗址的边界是否完全清楚了，恐怕也还要存疑。因此，只有在查明大遗址的基本构成要素以后，再编制遗址的保护规划，保护规划的保护对象才具有针对性。

在把握了某些大遗址的范围边界、道路系统、功能分区、重要节点等的信息，并对这些大遗址的结构、类型、性质、特点有了真正的理解和把握后，保护规划的编制者要首先树立分级保护的思想，将构成遗址边界的城壕城墙、构成遗址脉络的道路水渠、构成遗址重心的宫殿衙署、寺观祠庙、作坊工场等作为重要的保护对象，在保护区划上要把它们作为重点保护范围，在保护措施上要将这些重点保护范围的土地转变为国有文物保护用地，并在经费估算上要纳入这些重点保护范围的土地征用、拆迁安置、环境保护等项目所需资金额度，否则，大遗址保护规划肯定就难以实施，只能成为缺乏约束力和执行力的纸上规划。

近来，我国正在开展农村土地的确权工作，继而几乎所有省（直辖市、自治区）都启动了农村居民与城市居民的户口并轨工作。可以预见，在不久的将来，农村土地权益问题也会作为继续深化农村改革的重要问题而受到国家层面的议事日程。在这个变革和发展的时期，我们文化遗产保护学界应该关注遗址的土地问题与国家的大政方针的关联，加强这一方面的学术研究，并为国家制定文化遗产保护策略提出一点有用的建议。