2017年PPP模式发展新趋势

2017版 中国交通建设PPP模式行业现状分析及未来发展前景调研报告

牟小兵马育苗

[摘要]为落实重点领域投融资机制改革创新，自2014年底，财政部、发改委等部门在全国范围内鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，PPP项目在全国范围内得到如火如荼的推广。随着国家对于PPP模式的推广，2017年必将成为诸多项目落地实施的一年，笔者通过对国家相关政策文件以及推介项目的研究分析，从投资主体转变、产业模式创新、融资方式多元化等方面梳理出2017年中国PPP发展将呈现的十大特点，梳理展望PPP项目的发展趋势，并呼吁规范引导PPP模式的实施，防范避免PPP项目实施过程中的纠纷争议，对于中国PPP市场的健康发展而言就显得至关重要。

[关键词]PPP模式；投融資；产城结合；特色小镇

[DOI]1013939/jcnkizgsc201722026

1投资主体从单一到广泛的转变

在此之前，传统的建筑企业是PPP的生力军，尤其是其中的央企或地方国企，但随着国家发改委一系列鼓励民营企业参与PPP项目的政策文件，例如，2015年国家发改委印发的《关于运用政府投资支持社会投资项目的通知》（发改投资〔2015〕823号）、《关于做好社会资本投资铁路项目示范工作的通知》（发改基础〔2015〕1610号）等，都在积极鼓励支持民营企业参与到传统基础设施领域的投资建设。此外，国家财政部、发改委与其他相关部委在农业、林业、养老、体育、旅游、智慧城市、特色小镇、新能源等领域PPP项目的推广，例如，发改委联合农业部推出的《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（发改农经〔2016〕2574号）与《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（发改农经〔2016〕2455号），联合民政部、全国老龄办、银监会等多个部门印发《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》 （民发〔2017〕25号），与体育总局共同推出的《“十三五”公共体育普及工程实施方案》，与工信部、科技部等其他七大部委共同印发的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》（发改高技〔2014〕1770号），以及国家能源局印发的《关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》（国能法改〔2016〕96号）等，将极大调动除传统建筑企业之外的国有企业、上市公司以及其他民营企业、外商投资企业投资PPP项目的积极性。

PPP项目的投资主体，也将从传统建筑企业，扩展到其他所有的非建筑企业，包括房地产公司、设备供应商、园林公司、环保科技公司、农业科技公司、软硬件集成商，以及所有的金融机构。2017年实体产业经济还将持续低迷，PPP项目仍将成为资本市场追逐的重点领域，成为所有相关企业的投资热点。这种转变，就意味着谁顺应潮流，快速转变思路，谁就能在未来的市场竞争中获得胜利。

2从建设商到运营商的逐步转变

国家推行PPP模式的目的，不仅仅是投融资体制的改革，更是市场经济体制改革的必然要求，市场经济体制下，需要“小政府、大市场”的格局，需要将更多市场可以自行运营好的，交给市场来运营。但是此前，投资人看重项目工程的建设市场而忽视运营市场，往往仅仅看重工程施工的利润，而忽视项目本身运营效率所带来的收益。随着项目的运行，无论是政府方，还是投资人都将认识到，PPP项目的运营环节将成为今后的重点和核心，投资人也将由城市建设商转变为城市运营商，这也是市场经济体制改革的必然要求。

但是运营收益完全是依靠社会资本方的经验对项目自身的运营所产生的，对于投资人也意味着较大的风险和压力，因此，运营团队的人才储备以及风险防控，就将成为投资人在市场上立于不败之地的重要法宝。

3从城市建设到产城结合的转变

传统的PPP项目，主要偏向于城市建设，城市道路、河道治理、景观公园、学校、医院、自来水及污水处理等基础设施建设。但事实上，城市只是产业发展的载体，产业才是城市发展的基础，城市和产业是共生、共利，不可分割的，这就需要PPP项目在规划推广过程中，由传统简单城市建设向产城结合的思路转变。而这种思路也在近年来政策体系的构建过程中逐渐获得了各部委的重视。2016年，国家发改委联合住建部等制定发布了《关于展开特色小镇培育工作的通知》，同科技部、工业和信息化部、国土资源部和国家开发银行联合制定印发了《关于支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》 （发改振兴规〔2016〕1966号）等相关文件，为促进各地区向产城融合的发展方向迈进提供了指引。

产城融合是在我国转型升级的背景下相对于产城分离提出的一种发展思路。要求产业与城市功能融合、空间整合，“以产促城，以城兴产，产城融合”。城市化与产业化要有对应的匹配度，不能一快一慢，脱节分离。随着近期国家发改委及相关部委的大力推进，未来的PPP项目将重点关注产城结合的项目，比如产业园区、特色小镇等。

4从公益性项目到公益性与经营性的结合

随着PPP项目的深入推进，一定程度上减轻了政府方的债务压力，但是其中的政府付费类的项目，由于涉及政府的预算支出，仍然给地方财政带来很大压力。而经营性项目（即使用者付费项目）主要依靠社会资本方自身项目的运营收入来弥补项目的前期投入，可以更好地降低政府方的资金压力，但相对于政府付费类项目而言，经营性项目对于投资人而言风险更大，如何平衡政府方和投资人的风险和压力，将成为一个难点和重点。

随着PPP项目的深入推广，公益性项目与经营性项目的捆绑，将成为一个新常态。这种捆绑，即减轻政府方的付费压力，又一定程度上降低了投资人的经营风险，将成为未来PPP项目发展的重点方向。

5从基础设施建设到城市发展的每个角落

传统的PPP项目主要是城市基础设施建设，随着近期国家发改委的一系列文件的出台，今后的PPP项目将拓展到城市发展的每个角落。2016年，国务院发布指导性文件促进PPP模式在各领域的应用，例如《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》 （国发〔2016〕81号）以及《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）。随着这一系列PPP政策性文件的颁布，从城市基础设施建设到智慧城市、学校、医院、养老服务、环境保护、旅游景区、停车等，从“摇篮”到“坟墓”，城市发展的每个角落，都可以看到PPP模式的探索和推广。endprint

6从城市到特色小镇以及现代农业

在此之前，PPP项目更多地关注于城市基础设施建设，自2016年国家发改委与农业部关于农业领域PPP项目的推广，以及与住房与城乡建设部关于特色小镇的推广，未来的PPP项目将从城市的建设，到新农村的建设，到新城镇的建设。

根据国家发改委与农业部最新颁布的《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（发改农经〔2016〕2574号），国家将在高标准农田等农业基础设施领域、农业废弃物资源化利用等农业资源环境保护和可持续发展领域、以及现代农业示范区、农产品批发市场、休闲旅游农业等领域重点支持PPP模式等推广。根据国家发改委、住建部等近日联合推出的《关于展开特色小镇培育工作的通知》以及《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》（发改规划〔2016〕2604号），国家将在特色小镇项目的建设运营模式选择上，大力推广PPP模式。因此，对于投资人而言，除了城市基础设施项目外，广大的农村、特色小（城）镇的PPP项目，也值得关注。

7从传统的银行贷款到多元化的融资方式

PPP项目传统上，都是通过银行贷款解决资金难题，由于受制于资产负债率，限制了很多企业的投资能力，因此，市场上出现了很多新兴的融资途径和方式，从传统的银行贷款，到现在的保险资金银行理财资金、私募股权基金、信托资金、社保基金等。而近年来保监会制定的《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》、银监会制定的《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》 （银监发〔2015〕43号）以及证监会制定的《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号）等一系列法规与金融支持文件的发布，也为PPP项目的融资创造了多元化的途径。

8从国内的PPP到中国企业走出去的PPP

PPP在国内已经有了巨大的发展，积累了丰富的经验，PPP这一模式在国际社会达成了广泛的共识，越来越多的国家采用这一模式提供公共產品和服务。

我国的“一带一路”宏图必然需要巨额的资本，需要与各国合作共同建设，采用PPP模式实现“一带一路”的战略也是一种必然趋势，这为我们的企业“走出去”提供条件。此外，像美国的基础设施更新、印度的基础设施建设都为我们的企业“走出去”创造了良好的外部环境，PPP模式在国内快速发展的同时，也必然会为我国企业在国外发展提供宝贵的经验。

9从固定资产投资到证券化投资

随着国家发改委与证监会制定的《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号）的颁布，以及私募股权基金对于PPP项目的热捧，社会资本投资的领域更为广泛，从传统上投资固定资产，到投资股权及投资私募股权基金、信托产品、证券化产品等。国家发改委也规划建立PPP项目投资的二级市场，从而加大资金投入的流动性，扩大社会资本的退出机制，从而增大PPP项目的投资吸引力，鼓励更多的社会资金投入PPP项目中。

10从大规模推广期到矛盾纠纷迸发期

从国家2014年在全国范围内重点推广PPP项目至今，PPP项目在国内已经大规模推进，国家发改委已经联合农业部、林业部、住建部、证监会等部分在关键行业和重点领域鼓励发展PPP项目，但是由于相关立法的缺失，实践当中还存在较多不规范的情形，很多地方以及投资人过于追求项目落地的效率，而忽略了项目推进的自然规律，客观上也为诸多PPP项目埋下了纠纷和矛盾的萌芽，在项目实施过程中，这些纠纷和矛盾的萌芽势必会爆发，成为项目顺利实施的绊脚石。因此，在PPP项目大规模推广的当下，政府方和社会资本方都需要保持理性，做好项目的前期论证、策划，规范的履行项目的招投标程序，完善项目的各类合同文件，尽量避免项目实施过程中各类纠纷和矛盾的发生。

自从国家2014年提出PPP新政之后，经过2015年和2016年国家发改委在全国范围内的推广和示范，2017年必将成为诸多项目落地实施的一年，PPP模式也明显成为社会各界关注的热点，尤其在2017年“两会”期间，诸多的提案与PPP相关，自此之际，梳理展望PPP项目的发展趋势，规范引导PPP模式的实施，防范避免PPP项目实施过程中的纠纷争议，对于中国PPP市场的健康发展而言就显得至关重要。endprint