PPP模式在河南养老服务业中的应用研究

养老服务业PPP模式进入发展快车道

[摘要]河南人口老龄化形势严峻，社会大众的养老需求正在不断上升，而从目前河南养老服务业发展现状来看，其在养老服务供给总量、供给結构以及供给质量上都与社会的需求存在一定差距，应继续探索新的高效模式，建立新的长效机制。PPP模式是一种政府引导私人资本进入公共服务领域的新型融资、建设、管理模式。通过PPP模式的引入，可以在一定程度上解决河南养老服务业发展所面临的困境，为河南养老服务业的发展与改革提供新的思路。

[关键词]养老服务业；PPP模式；河南

[DOI]1013939/jcnkizgsc201730076

河南作为全国第一人口大省，其老龄化程度正在不断加深，并且具有基数大、增长快、高龄老人比重高等特点，这使得快速、有效地推进养老服务业发展成为河南省目前迫切需要解决的社会民生问题。为此，河南民政事业发展的“十三五”规划提出要加快推进养老服务业转型升级，将养老服务业培养成为河南省经济发展的新动力引擎和新基础支撑，要求全面开放养老服务市场，鼓励社会力量和民间资本参与养老服务业建设，增加养老服务产品供给。在此背景下，本文探讨将PPP模式应用于河南养老服务领域的相关问题，对于推动河南养老服务业发展具有重要意义。

1PPP模式的内涵与特征

政府与社会资本合作模式（Public-Private-Partnership），简称PPP模式。世界银行将PPP模式定义为私人部门和政府机构间就提供公共资产、服务签订的长期合同，私人部门承担管理职责和重大风险。与传统公共服务供给模式相比，PPP模式在解决融资困难、提高管理效率、适应市场需求等方面都具有明显优势。

PPP模式的运行具有三个重要特征。一是伙伴关系，公共部门与私人部门基于目标的一致性形成合作伙伴关系，强调参与各方平等协商的关系与机制，这是 PPP 项目的基础所在。二是利益共享，由于PPP 项目所提供的公共产品通常具有较高的公益性与垄断性。PPP 项目中科学合理的利润调节机制可以确保非政府资本的合理利润，避免因项目运营中可能出现的问题造成社会资本无法收回投资回报或者政府违约。同时配套的价格机制也可以控制私人部门在项目执行过程中获取超额利润，充分保障公共产品的公益性。三是风险分担，在PPP 模式中为实现项目整体风险的最小化，每一种风险都应由最善于应对该风险的合作方承担，一般来讲，私人部门承担项目建设、融资、运营、维护等商业风险，而政府部门承担政策、法律和最低需求等风险。

2河南省养老服务业发展现状及面临问题

河南省统计局发布的最新数据显示，截至2015年年末，全省60岁以上老年人口为1500万人，占总人口比重为1582%，其中65岁及以上人口913万人，占总人口的963%。按照国际通行标准，河南省已以全面进入老龄化社会。与此同时，河南养老服务业发展正在加快推进，截至2016年年底，河南省城市居家和社区养老服务覆盖率为50%，农村地区为40%，各类养老床位数达到495万张，每一千名老年人拥有养老床位数33张。全省“12349”养老服务信息平台达39个，入网老年人200多万。然而，在养老服务业的发展过程中仍然存在不少问题，集中表现在以下几个方面。

21养老服务有效供给不足

根据国际惯例，以5%最弱势的老年群体需入住养老机构为标准，按河南省老年人口总数为1500万人计算，共需要75万张养老床位。而河南省民政厅数据显示，截至2016年，河南各类养老床位数仅为495万张，缺口高达255万。全省每千名老人拥有养老床位数为33张，远远低于发达国家50～70张的水平。在供给总量不足的背景下，河南养老服务机构“一床难求”与高空置率并存的现象突出，养老服务供给层次结构不合理。在现有的养老机构中，最受青睐的是价位适中、有政府提供补贴的“福利型”养老服务机构，但其能够提供的床位数远低于人们的需求，呈现“一床难求”的局面。而民办养老机构要么配置好、收费高，要么条件差、定位低，不符合大多数公众需要。

22养老服务区域分布不均衡

河南是农业大省，城乡之间发展差距日益增大，这种不平衡也体现在养老服务上。由于农村存在相当数量的闲置房屋，以及对政府农村养老事业发展的政策扶持，近年，农村养老设施的增长速度远高于城镇，以2014年为例，农村新增养老床位29782张，是新增城镇养老床位4530张的66倍。但农村地区传统的养老观念使得大多数老人不愿意入住养老机构，与此同时，越来越多的城镇地区老年人为减轻子女负担愿意接受新的养老观念，养老社会化的需求日益旺盛，然而，城镇地区巨大的养老需求却得不到满足。

23养老服务功能结构不合理

通常来说，高龄老人、半失能老人和失能老人等特殊老年群体是养老服务最大的需求群体。然而河南大多数养老机构服务将主要服务对象定位低龄、身体健康且具有自理能力的老年人，对于那些高龄、多病或长期卧床不能自理的老人则不愿接受，即使接受也要收取较高的护理费，对普通家庭来说负担较大。河南省政府计划在“十三五”期间将不能完全自理的老人所需要的护理型床位比例提高到30%，若将这以比例提前套用到2016年，则全省护理型床位数量应是149万张，这与当前失能老人超过百万的现状差距巨大。

24养老服务从业人员专业化程度不高

养老服务人员的专业素养是影响养老服务业整体发展水平的关键因素。截至2015年年底，河南省养老护理员为18万余人，这与全省1500的老年人口相比，比例过小，其中多数护理人员学历在初中以下，大专以上学历或医护专业学历所占比重极小，在河南，护理人员持证上岗率仅为50%，这导致行业服务人员缺乏专业基本素养。再加上护理人员稳定性差、流动性高，服务队伍很难优化建设。

3PPP模式应用在养老服务业的建设思路

在我国社会养老服务体系建设的过程中，一些地区已经探索性地尝试将PPP模式引入，但范围较小，并未形成可全国推广的模式。PPP模式按照政府控制程度的大小可分为外包类、特许经营类和私有化类三种模式，其中外包类PPP模式类似于政府采购，私人部门作为被委托人，负责设计、建设、维护，或提供部分公共服务；而私有化类PPP模式则是将公共项目按照一定的方式最终转化为私人部门资产，在这种模式中私人承担了几乎全部的项目风险，而政府则丧失了对公共项目的把控能力。本文将着重探讨的是特许经营类PPP模式，这也是PPP模式在公共服务领域内被广为应用的一类。

特许经营类PPP模式是最典型的PPP模式，它需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的机制与公共部门分担风险，同时也共享收益。与外包类PPP模式相比，私人部门的介入程度上升，可以一定程度上提高民间资本的能动性，使得养老服务项目资源得到更高效利用，而对政府来说，也可以缓解其资金压力，实现风险分散。具体来说可分为以下两种形式。

31建设—经营—移交（BOT）

对于新建的养老服务机构可采用BOT模式，由政府和私人部门共同建立项目公司（SPV），一般来说私人部门为主要出资人，政府出资比重较低，由项目公司负责养老服务设施的设计、融资和建设，建设完成后项目公司直接拥有（BOOT：建设—拥有—经营—转让）或是从政府租賃（BLOT：建设—租赁—经营—转让）养老服务设施，政府授予项目公司特许经营权，由项目公司承担经营管理职能，由使用者付费（政府可参与定价），在这一过程中，政府可提供一定的融资支持或是必要的财政补贴，以保证私人资本的合理收益，养老服务项目在特许经营期结束后移交给政府。（如图1所示）这在一定程度上可以提高项目的建设速度和资金使用效率，在后期经营中，私人部门为取得更高的收益会合理调整其提供的服务种类和服务水平，以最大限度满足市场需求。

图1BOT模式图解

32更新—经营—移交（TOT）

对现有的、已经建设完毕的社会养老服务设施，其服务功能已经基本形成，但由于管理不善、定位不准、城乡差异等问题，致使目前形成的养老服务设施运转不够完善、效率低下。为了社会效益的最大化，可通过TOT模式引入私人资本，促进事业单位的社会化和专业化改革。具体来说，政府应先对现有的养老服务设施进行资产评估，通过公开招标等方式向社会投资者出让其特许经营权，可将现有养老服务设施的更新和扩建等内容包含在合同内，投资者在取得特许经营权后，组成项目公司，该公司在合同期内拥有、运营和维护养老服务设施，并通过使用者付费回收投资并取得合理的利润，政府可视情况给予一定的补贴。特许经营权到期后，投资者将运行良好的养老服务设施无偿地转交给政府。其运行原理如图2所示。政府通过这种模式不仅可以完成对现有养老服务设施的更新换代，并通过社会资本的运营提高效率，而且在财政资金紧张的情况下还可增加政府收入。

图2TOT模式图解

特许经营类PPP模式可以极大程度上缓解政府的财政压力，更多地依靠社会资本来实现新建或更新养老服务设施的需求，但养老服务属于准公共物品，其收益性有限的特点致使社会资本很难取得合理收益，而需要政府的补贴，同时其公益性的特点又促使政府必须监督私人定价，以避免养老服务门槛过高的问题。在运用特许经营类PPP模式解决养老服务问题时，应加强监督和管理，明晰权责，保障各方利益。

4结论

将PPP模式应用在养老服务领域可以有效解决目前河南省养老服务业发展所面临的困难。私人资本的引入可以增加养老服务的有效供给，向社会大众提供更优质、合理的养老产品。而PPP模式的应用需要充分考虑到目前养老服务领域的复杂性，应根据不同的项目实际、产品需求寻求合适的PPP模式，以求达到社会效益最大化的目标。

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[作者简介] 李桂馨（1988—），女，汉族，河南郑州人，黄河科技学院专职教师，研究方向：财政与金融。