PPP模式在城市轨道交通建设中的运用分析

探析PPP模式在铁路建设中的应用

陈振越 陈旸

[摘 要]随着我国经济的快速发展和城市化进程的加快，城市轨道交通因其环保、高效、快捷等特点，越来越多的城市将其作为解决交通问题的首要方式。但是资金、建设规划、运营等问题，成为了制约我国轨道交通发展的首要障碍。文章通过分析城市轨道交通中引入的PPP（Public-Private Partnership）模式，结合天津市、成都市等地城市轨道交通发展PPP模式的实际情况，将竞争驱动和融资驱动分别作为笔者的着手点，提出一些关于城市轨道交通PPP模式发展的创新思路。

[关键词]PPP模式；城市轨道交通；天津地铁；成都地铁

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.28.016

1 何为PPP模式

PPP是“Publie-Private Partnership”的缩写，直译为“公私合作伙伴关系”，“公”即公共部门，“私”即私营机构。但由于世界各国及国际组织在PPP上并没有一个被广泛认可和接受的定义，从总体上看，PPP即为公共部门和私营机构就提供公共产品和服务而建立的合作关系。

2 城市轨道交通引入PPP模式的目的

轨道交通项目作为一种重要的城市基础设施项目，具有自然垄断性。根据国际经验，世界上大多数城市（纽约、柏林、巴黎、莫斯科）的地铁项目的投融资、管理模式均采用“国有国营”的旧模式，即完全由政府财政投资、建设并运营。之所以采用这种模式，是因为轨道交通具有投资额巨大、价格受到政府的监管、投资回报期长及政府公益性等特点。因此社会投资人对于投资建设城市轨道交通和运营的积极性并不高。

为了拓展建设、运营资金的来源，提高建设、运营的效率，国内外一些快速发展城市提出引入 “PPP模式”，加快城市軌道交通的发展。对于城市轨道交通发展而言，引入PPP模式通常是基于以下几点考虑。

2.1 实现各类资源的最优组合

具体可从以下几个角度来说：一是社会的大量闲置资本进入，进行长期有效的投资，有利于稳定社会经济发展，且城市轨道交通为垄断领域，投资人间的相互竞争为项目从设计、建设到运营的整个生命周期提供了一个持续的激励；二是投资人的专业资源和创新能力，可以为项目本身提供质量更高、效率更高、创新性更强的服务，带来更加富有创新性的收入来源；三是以将项目部分风险转移给能够更好控制风险的社会投资人，规避政府不必要风险；四是方便政府与投资人分别对各自的风险和成本进行全面的、长期的规划。

2.2 弥补政府财政资金不足

我国宏观经济近年保持高速持续的增长，2016年我国GDP全年增速为6.7%。城市基础设施建设是推进经济发展的主要动力，城市轨道交通建设又是近年来城市基础设施建设的着力点。由于轨道交通建设的造价高昂（地下每千米5亿元左右，地上每千米2亿元左右），且投资回收期长，政府没有能力提供足够的资金，PPP模式则可以为解决公共需求与政府财政资金不足的矛盾提出新的解决方案。

2.3 提升轨道交通服务的水平

在PPP模式下，社会投资人必须尽可能地满足用户的需求，努力提升其服务水平，得到民众认可，其根本原因是其自身为了得到能够持续提供公共服务的资格，实现投资的利润最大化。同时，社会投资人所具有的管理经验与经营头脑、拥有大量的专业技术和专业人才以及类似的项目经历和经验，为其服务水平的提升给予了客观上的支持。

2.4 降低成本

对于社会投资人来说，降低生产成本，实现利润的最大化，是其根本目的所在。PPP模式可以充分利用投资人的这一特性，激励社会投资人通过制定最佳方案、适用规模经济、创新性技术、更加灵活的采购，降低非必要费用的支出，以提高效率、降低成本。

3 PPP模式在城市轨道交通中的实际应用

3.1 PPP模式在天津城市轨道交通6号线中的应用

根据天津市轨道交通6号线的初步设计计划，工程总投资约为279亿元。将项目划分为两部分，分别为土建工程部分和车辆、信号、自动售票等机电设备部分。

3.1.1 土建工程部分

土建工程部分由地铁投资公司承担，总投资额约为196亿元，以目前天津市政府的财政政策，政府承担50%的项目资金来源，即98亿元，那么还有98亿元的资金需要地铁公司自行筹措。天津地铁通过发行地铁债券进行融资，后期通过政府补贴及土地开发收益进行偿还。偿债资金来源于项目经营的直接收益以及政府扶持政策所转化的效益，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是项目贷款的安全保障。

3.1.2 车辆、信号、自动售票等机电设备部分

车辆、信号、自动售票等机电设备部分，则是通过招投标的形式选择经济实力雄厚，有着丰富的地铁运营经验和能力的大型企业组建特许公司来完成。建成运行后，特许公司将负责天津地铁6号线的运营管理、全部设施的维护、除洞体以外的资产更新以及站内商业活动的经营，通过地铁票款收入及站内各种商业经营收入收回投资。待特许经营期结束后，特许公司将其所管辖资产全部归还给地铁公司。

3.2 PPP模式在成都城市轨道交通18号线中的应用

2017年，成都市城乡建设委员会与中国电力建设股份有限公司正式签署《成都轨道交通18号线工程PPP项目政府与社会资本合作协议》。成都轨道交通18号线工程是成都市首个地铁PPP项目，也是目前全国城市轨道交通建设领域投资额最大的PPP项目，初始投资总额高达347亿元。

中国电力建设股份有限公司成为成都轨道交通18号线工程PPP项目的社会资本方，由该社会资本方与成都地铁公司共同出资组建项目公司，其将负责本项目的投资、设计、建设、运营管理、运营维护以及授权范围内的非客运服务业务经营，合作期为22年，期满后将无偿移交成都地铁公司。

成都轨道交通18号线PPP模式合作的成功，意味着通过PPP模式进行城市轨道交通建设可以大幅度减轻政府的财政压力，政府在此基础上可以将有限的资金用在建设更多的线路上。与此同时，PPP模式可以更好地吸纳中国电力建设股份有限公司等国有大型企业多年积累的优势力量，为项目引进更加先进的建设和运营管理经验，促进设计、施工、运营等多方面的工作革新，全方位提升城市轨道交通质量品质，为民众提供更高水平的公共交通出行服务。endprint

成都轨道交通18号线建成后，将成为国内第一条设计时速达140km/h的城市轨道交通线路，途经的龙泉山一号隧道将成为国内最长的轨道交通山岭高瓦斯隧道，总体工程也将成为我国PPP模式下投资额最大的轨道交通项目。

4 轨道交通项目PPP模式的创新

由于提供基础设施、公共服务的经济背景和需求的不同，PPP模式较传统的模式相比，PPP模式可以实现更高的经济效率与时间效率，PPP模式有助于增加基础设施项目的投资资金来源，可使基础设施、公共服务的品质得到改善。结合轨道交通PPP项目特点与不同城市的发展现状，分别以竞争为驱动的PPP模式和融资为驱动的PPP模式展开分析。

4.1 以竞争为驱动的PPP模式

此类PPP模式适用于已基本形成一定规模的轨道交通网络的城市，如北京、上海、广州等。这些城市的轨道交通已成为市民日常出行的首选方式，客流量较稳定，且每年均呈增长趋势，因此在这些项目中采用PPP模式，有助于打破现有行业垄断，建立竞争市场格局，培养企业市场忧患意识。有效地利用市场化运作存量资产，达到资产增值的目的。

4.1.1 补偿B-O-T模式

BOT的含义是“建设-经营-转让”（Build-Operate-Transfer）。补偿B-O-T模式的引入，是由于城市轨道交通项目的前期投入巨大，后期内部财务效益差，全寿命周期内难以实现自我平衡。对于新线的建设，设计科学的盈利结构、吸引社会投资人积极参与竞争，对于补偿B-O-T模式尤为重要。以天津地铁6号线为例，测定保本票价、计算运营成本、计算差额由政府补贴等措施便可以体现。

补偿B-O-T模式虽说是一种新线路建设的融资思路，但它所起的主要作用依旧是在线网建设和运营的过程中引入了竞争，改变了现有建设和运营市场的垄断格局。

国有大型企业之所以愿意参与B-O-T项目，结合我国现实情况分析如下：一是国有大型企业的融资成本相对于民营企业来说较低，大量的低成本资金若能得到有效的组合利用，便可为其增加可观收益；二是国有大型企业在参与B-O-T项目时，也可以引进一些产业基金或其他类型的资本来做该项目，舒缓企业自身的资金压力。

4.1.2 城市轨道交通线路经营权出让

以新加坡地铁为例，地铁线路前期工程完全由政府投资建设，建成后，将地铁运营完全委托给有运营经验的社会投资人负责运营管理和相关资源开发。

市场化运作存量资产，引入适度竞争。将改变城市轨道交通长期由国有运营公司垄断经营带来的效率低下、亏损严重、依赖政府补贴的局面，降低运营成本和提高运营效率，促进国企的改革。

4.2 以融资为驱动的PPP模式

在我国发展轨道交通的城市中，除北京、上海、广州、深圳等城市外，青岛、沈阳、昆明等大多数城市运营中线路仅为1～2条。对于这些远未形成轨道交通网络的城市，运营公司有着经验不足、成长性较强等特点。假如说这类项目过早地引入以竞争为驱动的PPP模式，容易使其自身经营复杂化，在一定程度上也会影响到城市轨道交通线网未来的发展规模。为此，笔者将提出以融资为驱动的PPP创新模式，解决这一问题。

4.2.1 B-L-T模式

BLT的含义是“建造-租赁-转让”（Build-Lease-Transfer）。此模式相对于城市轨道交通来说，将总工程划分为土建工程部分（A部分）和车辆、信号、自动售票等机电设备部分（B部分）。A部分由地铁公司负责，政府负责投资，B部分引入社会投资人，建成后，B部分将租赁给政府投资方使用。由政府方负责线路运营，向社会投资人支付B部分的使用租赁费用。

在这种机制下，伴随国内建设市场的竞争压力，可以刺激大型设备制造商为了抢占市场份额，先期垫资，有利于降低工程的造价和运营维护成本。

4.2.2 B-T-D模式

BTD的含义是“建造-转让-开发”（Build-Transfer-Develop）。在此模式下，政府给予部分地铁上盖物业的开发规划条件，在不影响地铁发展的情况下，开发地铁站上盖物业。建成后将所有地铁所需设施全部移交地铁公司独立运营，给予社会投资人地铁站上盖物业一定期限的经营权。

这种模式有利于吸引更多物业经营商和有相应施工资质的社会投资人参与。

5 结 论

随着城市轨道交通的发展，引入相应的市场化运作机制和相应融资机制将成为必然趋势。推动PPP模式与城市轨道交通的有机结合，必将促进城市轨道交通的发展效率与质量。在实践中，一定要在具体分析每一个项目的特点的情况下，选择适合需求和易操作的PPP模式。

参考文献：

[1]蔡玉萍.城市轨道交通项目PPP模式的创新与应用[J].都市快轨交通，2007（20）：6-9.

[2]林华.PPP与资产证券化[M].北京：中信出版社，2016.

[3]周宏音，王文學.天津地铁6号线PPP融资模式案例研究[J].城市建设理论研究：电子版，2013（14）.

[作者简介]陈振越（1999—），男，汉族，山东滨州人，天津市滨海新区大港第八中学；陈旸（1970—），男，汉族，河南开封人，河南大学马克思主义学院博士、副教授。endprint